Un vincolo paesaggistico può imporre limiti anche molto incisivi alla realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, ma quando la disciplina di tutela arriva a escludere in via preventiva determinate tipologie di installazione, la sola esistenza del vincolo non basta a giustificare il divieto.
A spiegarlo è il Consiglio di Stato, con la sentenza del 4 settembre 2026, n. 6788, relativa a una controversia nella quale erano stati contestati sia il riconoscimento del notevole interesse pubblico di un vasto ambito territoriale, sia una delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo, che consentiva la realizzazione di impianti FER soltanto se pertinenziali agli edifici esistenti.
Palazzo Spada ha tenuto distinti i due profili, confermando il vincolo, fondato su valutazioni tecniche ritenute attendibili, e annullando invece la prescrizione sugli impianti FER, adottata senza un’adeguata ponderazione dell’interesse alla diffusione delle rinnovabili.
Impianti FER e vincoli paesaggistici: il divieto generalizzato richiede una motivazione rafforzata
Il caso è nato da una deliberazione regionale con cui un ampio territorio, caratterizzato dalla presenza di un bene monumentale e di numerosi elementi agricoli, storici, archeologici e paesaggistici, è stato dichiarato di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Nell’area era già in corso il procedimento autorizzativo relativo a un impianto fotovoltaico a terra, mentre la disciplina allegata al vincolo prevedeva che, nelle aree agricole, gli impianti da fonti rinnovabili potessero essere realizzati soltanto se di pertinenza di edifici esistenti, aderenti o integrati nelle relative strutture edilizie, con superficie non superiore a quella del tetto sul quale sarebbero stati installati.
Le disposizioni, quindi, non si limitavano a sottoporre i singoli progetti alle valutazioni richieste dalla presenza del vincolo, ma selezionavano già a monte le tipologie di impianto ammissibili, escludendo quelle non collegate agli edifici esistenti.
Vincolo paesaggistico: quando estensione e tutela del territorio sono legittime
Quanto alla legittimità del vincolo, il Consiglio di Stato ha rilevato, sulla base degli accertamenti tecnici svolti nel corso del giudizio, che l’area non poteva essere considerata come il semplice intorno visivo del bene monumentale, trattandosi piuttosto di un territorio nel quale componenti morfologiche, agrarie, storiche, archeologiche e percettive risultavano tra loro collegate.
Il valore paesaggistico, quindi, non dipende soltanto dalla visibilità del monumento da determinati punti di osservazione, ma dal sistema di relazioni che si è formato nel tempo tra i diversi elementi presenti sul territorio. Una ricostruzione che Palazzo Spada ha ritenuto coerente con la nozione di paesaggio ricavabile dagli artt. 131 e seguenti del D.Lgs. n. 42/2004, secondo cui il territorio è tutelato in quanto espressione di valori identitari e culturali derivanti dall’interazione tra fattori naturali e umani.
La tutela, pertanto, non riguarda soltanto luoghi di particolare pregio estetico o perfettamente conservati, perché possono assumere rilievo anche assetti agricoli, permanenze storiche, strutture territoriali e relazioni che hanno contribuito a formare nel tempo l’identità dei luoghi.
I giudici hanno escluso anche che l’ampiezza del vincolo fosse sufficiente, da sola, a dimostrarne la sproporzione. La verificazione ha accertato che una riduzione significativa del perimetro avrebbe escluso elementi ritenuti essenziali per l’unitarietà del paesaggio, interrompendone le relazioni storiche, agrarie e percettive.
Quando il territorio costituisce un insieme paesaggistico unitario e inscindibile, l’estensione della tutela deve quindi essere valutata in rapporto ai valori da proteggere e non soltanto sulla base della superficie interessata.
Impianti FER: quando la prescrizione paesaggistica diventa un divieto generalizzato
Una volta confermata la legittimità del vincolo, diversa è stata la valutazione della prescrizione relativa agli impianti FER.
La disciplina regionale consentiva soltanto gli impianti pertinenziali agli edifici esistenti e, di conseguenza, escludeva in partenza le installazioni che non presentassero tale requisito. Non si trattava, quindi, di dettare condizioni per la valutazione del singolo progetto, ma di impedire preventivamente un’intera categoria di interventi.
Il Collegio non ha escluso che la tutela paesaggistica possa imporre limitazioni anche molto severe agli impianti da fonti rinnovabili, né ha affermato che la presenza di un vincolo debba comunque lasciare spazio all’autorizzazione di qualsiasi progetto. Ha però ritenuto che una prescrizione di carattere generale e immediatamente applicabile richiedesse un confronto anche con l’interesse pubblico alla diffusione delle FER.
FER e interesse pubblico prevalente: nessun automatismo sulla tutela paesaggistica
Per ricostruire il rapporto tra i due interessi, il Consiglio di Stato ha richiamato il principio della massima diffusione delle fonti rinnovabili e la normativa europea e nazionale che attribuisce alla produzione di energia da FER un particolare rilievo nella ponderazione amministrativa.
La sentenza ha richiamato, tra l’altro, l’art. 3 del Regolamento (UE) 2022/2577, l’art. 16-septies della Direttiva (UE) 2018/2001, come modificata dalla Direttiva (UE) 2023/2413, e l’art. 3 del D.Lgs. n. 190/2024, sulla base dei quali gli interventi destinati alla produzione di energia rinnovabile sono considerati, in sede di ponderazione degli interessi, di interesse pubblico prevalente.
Questa qualificazione non comporta, però, una prevalenza automatica delle FER sulla tutela del paesaggio.
L’interesse alla produzione di energia rinnovabile è assistito da una presunzione iuris tantum e opera come una regola di preferenza nell’esercizio del potere amministrativo; può quindi cedere rispetto ad altri interessi pubblici quando le circostanze lo giustificano.
Quando ciò accade, la prevalenza dell’interesse contrapposto deve però risultare da un corretto bilanciamento ed essere sorretta da una motivazione rafforzata.
Paesaggio e rinnovabili: quando serve una motivazione rafforzata
Nel caso esaminato, è proprio sotto questo profilo che il Consiglio di Stato ha riscontrato la carenza della disciplina regionale.
La deliberazione e gli atti allegati descrivevano ampiamente i valori paesaggistici dell’area, ma non contenevano una specifica valutazione delle ragioni per cui tali valori dovessero condurre anche all’esclusione preventiva degli impianti FER non pertinenziali.
La proposta originaria di dichiarazione del notevole interesse pubblico individuava diversi obiettivi di tutela, tra cui la conservazione dell’apertura del paesaggio rurale, della continuità della struttura agraria e della ridotta antropizzazione, ma non prevedeva espressamente il divieto poi introdotto nella disciplina d’uso.
Durante l’esame delle osservazioni, la Commissione regionale aveva inoltre sostenuto che la dichiarazione di notevole interesse pubblico dovesse prescindere dal bilanciamento degli interessi concorrenti, ritenendo che tale confronto spettasse alla pianificazione.
Il Collegio ha ricavato proprio da questa affermazione la conferma che la ponderazione tra tutela paesaggistica e sviluppo delle rinnovabili non era stata svolta.
Se il bilanciamento deve essere rimesso alla pianificazione, la prescrizione non può anticiparne l’esito: nel caso esaminato avrebbe dovuto essere stralciata e valutata in quella sede. Se, invece, l’amministrazione intende mantenerla tra le disposizioni immediatamente applicabili, deve motivare già in quel momento le ragioni per cui l’interesse paesaggistico prevale su quello alla massima diffusione delle fonti rinnovabili.
Vincolo confermato, prescrizione annullata: cosa cambia per gli impianti FER
Il Consiglio di Stato ha quindi accolto l’appello soltanto in parte, confermando la legittimità del vincolo paesaggistico e annullando la prescrizione che consentiva la realizzazione degli impianti FER esclusivamente quando fossero pertinenziali agli edifici esistenti.
Il dispositivo ha circoscritto l’annullamento a quella specifica disposizione, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione e lasciando ferma la dichiarazione di notevole interesse pubblico.
Anche rispetto alle aree idonee, il Collegio ha precisato che la presenza del vincolo impedisce di considerare il sito de plano idoneo ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021, ma non comporta, per questo solo fatto, un divieto assoluto alla realizzazione degli impianti.
La tutela paesaggistica può quindi continuare a incidere in modo rilevante sulla realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili e, quando le caratteristiche del progetto lo giustificano, può portare anche a una valutazione negativa. Se però l’amministrazione introduce una prescrizione generale che ne impedisce preventivamente la realizzazione, deve confrontarsi con l’interesse pubblico riconosciuto alle FER e spiegare perché, in quella determinata situazione, la tutela del paesaggio deve prevalere.
