L'attività di progettazione svolta dai tecnici interni della pubblica amministrazione è sufficiente, da sola, a far maturare il diritto agli incentivi per la progettazione previsti dalla normativa sui lavori pubblici?
Oppure è necessario che il progetto trovi concreta attuazione attraverso l'affidamento dell'opera?
Sulla questione è intervenuta la Corte di Cassazione, con l’ordinanza del 27 maggio 2026, n. 16854, ribadendo il consolidato orientamento secondo il quale gli incentivi alla progettazione non spettano quando l'opera non arriva alla fase dell'appalto e non produce una reale utilità per l'amministrazione.
Incentivi alla progettazione per opere mai appaltate: la Cassazione dice no
La vicenda esaminata dalla Suprema Corte riguarda la richiesta di riconoscimento, da parte di un ingegnere, degli incentivi previsti dall'art. 18 della Legge n. 109/1994, normativa allora vigente, per le attività di progettazione svolte all'interno della pubblica amministrazione presso cui era dipendente.
Il tecnico aveva richiesto il pagamento di somme maturate per numerosi incarichi di progettazione e attività connesse all'esecuzione di opere pubbliche, sostenendo che il diritto all'incentivo sarebbe maturato per il solo fatto di aver svolto le attività tecniche richieste dall'amministrazione.
Nel corso del giudizio era emerso che alcune attività erano già state parzialmente compensate, mentre per gran parte delle prestazioni richieste l'amministrazione aveva negato il riconoscimento dell'incentivo.
Sia il giudice di primo grado sia la Corte d'Appello avevano ritenuto non dovuti gli importi richiesti con riferimento ai progetti che, pur essendo stati elaborati e in alcuni casi approvati, non erano mai stati posti a base di una procedura di gara né avevano dato luogo all'affidamento dei lavori.
Conclusione condivisa anche dalla Cassazione, che ha ribadito un orientamento ormai consolidato secondo cui la mera redazione del progetto non è sufficiente a far sorgere il diritto al compenso incentivante.
Gli incentivi alla progettazione spettano anche senza gara e appalto?
Nel caso esaminato i progetti oggetto della domanda non erano mai stati inseriti in una procedura di affidamento, motivo per cui mancavano sia la gara sia il successivo appalto.
Secondo i giudici di piazza Cavour, questo elemento rappresenta un requisito essenziale dell'istituto incentivante, considerato che l’intero sistema previsto dall'art. 18 della Legge n. 109/1994 è costruito attorno alla realizzazione dell'opera pubblica.
Non a caso, la quantificazione dell'incentivo è collegata all'importo posto a base di gara dei lavori: se viene meno l'appalto, viene meno anche uno dei presupposti che giustificano il riconoscimento del beneficio economico.
La Cassazione ha evidenziato inoltre che la disciplina incentivante non remunera la mera attività professionale svolta, ma l'apporto tecnico che si traduce in un'utilità concreta per l'amministrazione nell'ambito della realizzazione dell'opera pubblica.
Il requisito dell'utilità effettiva per l'amministrazione
Uno dei passaggi più significativi della decisione riguarda il concetto di "effettiva utilità" dell'attività svolta.
La Cassazione ha richiamato il proprio consolidato orientamento secondo cui la progettazione può essere incentivata soltanto quando costituisce un'attività concretamente funzionale alla realizzazione dell'opera pubblica.
L'utilità dell'attività progettuale non coincide quindi con la semplice esistenza di un elaborato tecnico, ma richiede che il progetto rappresenti un passaggio effettivo verso la realizzazione dell'intervento programmato dall'amministrazione.
La progettazione di opere che non vengono mai affidate o realizzate non è considerata idonea a generare quella utilità stabile e duratura che giustifica l'attribuzione dell'incentivo.
È proprio questo requisito a consentire di delimitare l'ambito applicativo della disciplina incentivante e a giustificare il riconoscimento di un compenso ulteriore rispetto alla retribuzione ordinaria.
Incentivi alla progettazione: la deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione
Altro principio fondamentale richiamato è quello relativo all'onnicomprensività della retribuzione.
Ricordano gli ermellini che le attività svolte dal dipendente pubblico sono normalmente remunerate attraverso il trattamento economico previsto dalla legge e dalla contrattazione collettiva e che gli incentivi alla progettazione costituiscono una deroga a tale principio.
Proprio perché si tratta di una componente retributiva eccezionale, la relativa disciplina deve essere interpretata in modo rigoroso e non può essere estesa a fattispecie diverse da quelle espressamente previste dal legislatore.
La disciplina non può quindi essere interpretata in modo estensivo né applicata a situazioni non contemplate dalla normativa. Diversamente, gli incentivi diverrebbero una forma generalizzata di remunerazione aggiuntiva dell'attività tecnica, alterando la funzione originaria dell'istituto.
Quando gli incentivi per progettazione ed esecuzione lavori possono essere riconosciuti
Nel motivare la propria decisione, la Suprema Corte ha richiamato numerose pronunce che negli ultimi anni hanno contribuito a definire i confini applicativi dell'istituto.
Facendo riferimento alla più recente giurisprudenza di legittimità, la Corte ha ricordato che, con riferimento alle attività non di pianificazione ma di progettazione o esecuzione di lavori svolte dagli uffici tecnici delle amministrazioni, il diritto a compensi aggiuntivi o ad altre forme di incentivazione può sorgere solo quando tali attività si inseriscano nel quadro di un'aggiudicazione, si collochino al di fuori dell'ordinaria attività lavorativa e siano finalizzate alla realizzazione di un quid novi riconducibile al concetto di opera pubblica.
Si tratta di un principio collegato direttamente alla funzione premiale dell'istituto: l'incentivo non remunera infatti l'ordinario svolgimento delle mansioni tecniche, ma attività che contribuiscono in modo qualificato alla realizzazione dell'intervento pubblico e che producono un risultato utile per l'amministrazione.
Proprio per questo, il collegamento con l'appalto costituisce un elemento strutturale del sistema incentivante e non un semplice requisito procedurale. La progettazione incentivabile deve essere funzionale alla realizzazione dell'opera pubblica e non può esaurirsi nella mera predisposizione di elaborati destinati a rimanere privi di concreta attuazione.
Opere non appaltate: le conseguenze operative sul compenso incentivante
Il ricorso è stato quindi respinto, confermando che il diritto all'incentivo non nasce automaticamente con lo svolgimento dell'attività progettuale.
Per ottenere il compenso incentivante non è sufficiente dimostrare di aver redatto il progetto o di aver partecipato alle attività tecniche connesse all'intervento. Occorre invece che il progetto sia effettivamente inserito in un procedimento destinato alla realizzazione dell'opera e che l'attività svolta produca una reale utilità per l'ente.
Gli incentivi alla progettazione mantengono quindi una funzione premiale strettamente collegata alla realizzazione dell'opera pubblica e non possono essere riconosciuti per attività che, pur correttamente eseguite sotto il profilo tecnico, restano prive di effetti concreti per l'amministrazione.
Vale inoltre la pena evidenziare che la pronuncia riguarda l'art. 18 della Legge n. 109/1994 e non interpreta direttamente l'attuale disciplina degli incentivi per funzioni tecniche contenuta nell'art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 e nell'Allegato I.10.
Ciò nonostante, la decisione conferma alcuni principi di carattere generale che mantengono rilievo anche nel vigente quadro normativo, soprattutto in relazione al fatto che gli incentivi costituiscono una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione e che il loro riconoscimento richiede il rigoroso rispetto dei presupposti previsti dalla legge.
Pur riferendosi alla disciplina previgente, la sentenza valorizza inoltre il concetto di utilità dell'attività svolta per l'amministrazione, elemento che potrebbe assumere rilievo anche nelle future controversie relative all'applicazione dell'art. 45 del Codice dei contratti pubblici.
