Gli incentivi per funzioni tecniche non riguardano più soltanto gli appalti tradizionali. L’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 fa riferimento alle procedure di affidamento e agli enti concedenti, superando il limite che, nel precedente Codice, aveva portato a escludere concessioni e partenariati pubblico-privati dall’ambito applicativo dell’istituto.
In questi casi, resta però da capire come possano essere finanziate le attività tecniche svolte dal personale dell’ente, soprattutto quando non esiste una spesa comunale per l’esecuzione dell’intervento o per la remunerazione del concessionario.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, ha affrontato la questione con la deliberazione n. 289/2026/PAR, relativa a un’operazione di partenariato pubblico-privato per la riqualificazione e la gestione di un impianto sportivo comunale.
La Sezione aveva già riconosciuto l’applicabilità dell’art. 45 alle concessioni e alle operazioni di PPP. In questa occasione ha chiarito a quali condizioni possa essere costituito lo stanziamento destinato agli incentivi quando una spesa dell’ente collegata ai lavori o alla remunerazione del privato manca fin dall’origine.
Concessioni senza corrispettivo pubblico: il problema degli incentivi tecnici
La vicenda nasce dalla proposta presentata da una società sportiva dilettantistica senza fini di lucro per la riqualificazione e la successiva gestione di un impianto sportivo comunale, ai sensi dell’art. 5, comma 1, del D.Lgs. n. 38/2021.
Dopo la pubblicazione dell’avviso non erano pervenute proposte alternative né altre manifestazioni di interesse e l’amministrazione aveva quindi avviato il procedimento di affidamento diretto previsto dalla disciplina speciale. L’investimento era interamente a carico della proponente, mentre non era previsto alcun corrispettivo o contributo pubblico in favore del concessionario, né un canone a suo carico. Nel quadro economico, inoltre, non risultava stanziata alcuna spesa comunale destinata alla sua remunerazione.
Il personale dell’ente era però chiamato a svolgere alcune delle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 al D.Lgs. n. 36/2023, tra cui le funzioni del RUP, la verifica del progetto, la predisposizione e il controllo degli atti della procedura, la direzione dell’esecuzione, la vigilanza e le eventuali attività di collaudo o verifica di conformità.
Il Comune aveva quindi chiesto alla Corte se tali attività potessero essere incentivate anche in assenza di un corrispettivo o contributo pubblico in favore del concessionario e, in caso affermativo, se le relative risorse potessero essere previste attraverso uno stanziamento autonomo nel bilancio dell’ente concedente.
Dagli appalti alle concessioni: cosa cambia con il D.Lgs. n. 36/2023
La Corte ha ricostruito l’evoluzione dell’istituto, ricordando che la disciplina degli incentivi per funzioni tecniche ha natura derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione pubblica e deve quindi essere applicata entro i limiti fissati dalla legge.
Sotto il vigore dell’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016, gli oneri erano posti «a carico degli stanziamenti previsti per i singoli appalti». La Sezione delle Autonomie aveva quindi escluso l’applicazione dell’istituto alle concessioni, proprio perché mancava uno specifico stanziamento riconducibile a queste ultime, e la stessa conclusione era stata poi estesa alle operazioni di partenariato pubblico-privato.
Con l’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 il quadro cambia, perché la norma fa riferimento agli stanziamenti previsti per le singole «procedure di affidamento» e individua, accanto alle stazioni appaltanti, anche gli «enti concedenti».
La Corte ha richiamato sul punto la propria deliberazione n. 187/2023/PAR, con la quale aveva già riconosciuto l’applicabilità dell’art. 45 alle operazioni di partenariato pubblico-privato realizzate mediante concessioni nelle quali il concessionario non percepisce alcun corrispettivo dall’amministrazione. Con quella pronuncia aveva anche individuato come base di calcolo il valore della concessione determinato ai sensi dell’art. 179 del D.Lgs. n. 36/2023, principio poi confermato dalla deliberazione n. 184/2026/PAR.
Gli incentivi possono quindi trovare applicazione anche nelle concessioni prive di corrispettivo pubblico, purché ricorrano i presupposti previsti dall’art. 45 e le attività svolte rientrino tra quelle indicate nell’allegato I.10.
Affidamento diretto e art. 45: quando spettano gli incentivi
Rispetto al precedente del 2023, nel caso sottoposto alla Corte l’amministrazione aveva avviato il procedimento speciale di affidamento diretto previsto dall’art. 5 del D.Lgs. n. 38/2021, anziché una procedura competitiva ordinaria.
La Corte ha escluso che questa circostanza impedisse l’applicazione dell’art. 45, osservando che la norma non richiede lo svolgimento di una gara, ma fa riferimento a una «procedura di affidamento».
Il procedimento previsto dall’art. 5 del D.Lgs. n. 38/2021 si articola nella presentazione della proposta, nel riconoscimento dell’interesse pubblico, nella pubblicazione dell’avviso, nella verifica dell’assenza di proposte alternative e nell’affidamento. Secondo la Sezione, questa sequenza integra una procedura di affidamento, anche se destinata a concludersi direttamente con il proponente, e l’amministrazione assume comunque la veste di ente concedente.
Non si tratta, quindi, di applicare analogicamente la disciplina degli incentivi, ma di ricondurre la fattispecie alla formulazione dell’art. 45, che con il D.Lgs. n. 36/2023 ha superato il precedente riferimento ai soli appalti.
Valore della concessione e limite del 2%
La base di calcolo dell’incentivo è il valore della concessione determinato ai sensi dell’art. 179 del D.Lgs. n. 36/2023.
La Corte ha però precisato che il 2% rappresenta un tetto e non un obiettivo, con la conseguenza che non può essere applicato automaticamente senza considerare l’effettivo impegno tecnico richiesto.
Quando il valore della concessione è elevato rispetto alla complessità e alla durata delle attività svolte, il regolamento dell’ente può graduare l’accantonamento oppure prevedere una diversa modalità di retribuzione delle funzioni tecniche ai sensi dell’art. 45, comma 2, ultimo periodo, del D.Lgs. n. 36/2023.
Il valore della concessione individua quindi il limite massimo entro il quale possono essere determinate le risorse, mentre la misura effettiva deve restare collegata alle attività effettivamente svolte dal personale.
Come si finanziano gli incentivi senza una spesa per il concessionario
L’art. 45, comma 1, richiede che gli oneri relativi alle attività tecniche siano posti a carico degli «stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento».
Nel caso esaminato, però, uno stanziamento preesistente non c’era, perché il Comune non sosteneva alcuna spesa né per l’esecuzione dei lavori né per la remunerazione del concessionario.
I magistrati contabili hanno ritenuto che questa circostanza non impedisca la costituzione del fondo. Lo stanziamento può essere autonomamente iscritto nel bilancio dell’ente concedente, purché sia previsto prima dello svolgimento delle attività incentivabili, sia specificamente e univocamente collegato alla singola procedura concessoria e trovi corrispondente evidenza nel quadro economico complessivo dell’operazione.
Deve inoltre essere rispettato il meccanismo di «giro contabile» richiamato dalla Sezione attraverso la precedente deliberazione n. 355/2025/PAR.
In questo modo, anche nelle concessioni in cui l’amministrazione non sostiene alcuna spesa a favore del concessionario, il requisito contabile previsto dall’art. 45 può essere soddisfatto attraverso una posta autonoma di bilancio riferita alla singola procedura.
Lo stanziamento nel bilancio dell’ente concedente e le attività previste nell'allegato I.10
La Corte ha precisato che lo stanziamento non costituisce parte del corrispettivo del privato e non incide sull’equilibrio economico-finanziario della concessione, perché si tratta di una spesa propria dell’ente concedente destinata alla remunerazione delle attività tecniche svolte dal proprio personale.
Le risorse destinate agli incentivi restano quindi estranee ai flussi economici che regolano il rapporto concessorio.
Inoltre, il riconoscimento dell’incentivo resta limitato alle attività tassativamente indicate nell’allegato I.10 al D.Lgs. n. 36/2023, che devono essere effettivamente svolte e debitamente attestate dopo un puntuale accertamento.
Il carattere eccezionale dell’istituto non consente di remunerare attività ulteriori rispetto a quelle individuate dalla norma, né di collegare l’incentivo alla semplice partecipazione del personale alla procedura.
Il regolamento e il limite del 2%
Quando il valore della concessione determina un limite teorico molto elevato rispetto alle funzioni effettivamente richieste, il regolamento dell’ente diventa determinante.
La Corte ha richiamato la possibilità di graduare l’accantonamento in funzione della complessità e della durata delle attività e ha ricordato che l’art. 45, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 consente di prevedere una diversa modalità di retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai dipendenti, nel qual caso non trova applicazione l’incentivo disciplinato dallo stesso articolo.
Il limite del 2% va quindi rapportato alla disciplina regolamentare e alla consistenza delle funzioni effettivamente esercitate.
Le condizioni per riconoscere gli incentivi nelle concessioni
La deliberazione n. 289/2026/PAR ha sviluppato l’orientamento già seguito dalla Sezione sull’applicazione dell’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 alle concessioni, chiarendo che l’assenza di una voce di spesa già presente nel quadro economico non impedisce il riconoscimento degli incentivi.
L’ente concedente può istituire uno stanziamento specifico nel proprio bilancio, ma deve farlo prima dello svolgimento delle attività, collegarlo alla singola procedura e riportarlo nel quadro economico dell’operazione, assicurandone la copertura nel rispetto degli equilibri di bilancio e del meccanismo contabile indicato dalla Corte.
Il valore della concessione individua soltanto il parametro sul quale calcolare il limite massimo delle risorse disponibili, mentre il 2% non rappresenta una percentuale da riconoscere automaticamente. La remunerazione resta legata alle attività dell’allegato I.10 effettivamente svolte, alla loro complessità e alla disciplina adottata dall’ente.
