Un complesso immobiliare già costruito può essere interessato da una lottizzazione abusiva realizzata in un momento successivo? Il frazionamento e la vendita degli immobili possono assumere rilievo anche se l’edificazione era già stata completata?
La sanatoria o il condono delle singole opere impediscono al Comune di contestare la trasformazione urbanistica complessiva dell’area?
A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza 21 luglio 2026, n. 5941, pronunciandosi sull’impugnazione di un’ordinanza comunale che, dopo avere accertato una fattispecie di lottizzazione abusiva, aveva disposto l’interruzione delle opere e il divieto di disporre dei suoli e degli immobili interessati.
Il punto centrale della controversia riguardava la successione temporale delle operazioni. Secondo gli appellanti, la lottizzazione non avrebbe potuto essere contestata perché gli edifici erano stati realizzati prima del frazionamento e della successiva alienazione. Il Consiglio di Stato ha invece confermato che la lottizzazione mista, materiale e negoziale, può configurarsi anche rispetto a un complesso immobiliare già edificato, qualora il successivo frazionamento, il trasferimento delle unità e il mutamento della destinazione d’uso abbiano prodotto una trasformazione urbanistica dell’area.
Lottizzazione abusiva su immobili già edificati: frazionamento e vendita possono integrare l’illecito
Il caso riguardava il ricorso contro un’ordinanza con la quale l’amministrazione comunale aveva ingiunto, ai sensi degli artt. 27, comma 2, e 30, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001, l’interruzione delle opere e il divieto di disporre dei suoli e degli immobili interessati.
I destinatari del provvedimento ne avevano chiesto l’annullamento davanti al TAR, sostenendo innanzitutto che mancassero i presupposti della lottizzazione abusiva. L’edificazione, infatti, era avvenuta prima del frazionamento e della vendita e, secondo la loro ricostruzione, questa successione temporale avrebbe impedito di ricondurre l’operazione all’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001.
Erano state inoltre contestate la motivazione dell’ordinanza, la violazione delle garanzie partecipative previste dalla Legge n. 241/1990 e la mancata notificazione, ad alcuni comproprietari e ai rispettivi coniugi, di precedenti provvedimenti richiamati dall’amministrazione.
Il TAR aveva respinto il ricorso, osservando che l’anteriorità dell’edificazione rispetto al frazionamento non era incompatibile con una fattispecie di lottizzazione mista e che il provvedimento impugnato era sorretto da una propria motivazione, formulata nel rispetto della scansione procedimentale prevista dalla legge.
Gli interessati avevano quindi proposto appello, insistendo sull’assenza degli elementi costitutivi della lottizzazione, sulla compatibilità delle opere con la disciplina paesaggistica vigente, sulla buona fede dei proprietari e sulle irregolarità relative alla comunicazione degli atti.
Lottizzazione abusiva: cosa prevede l’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001
Il riferimento normativo principale è rappresentato dall’art. 30, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, che individua due modalità attraverso le quali può realizzarsi una lottizzazione abusiva.
La prima ricorre nel caso in cui vengano iniziate opere capaci di determinare una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici, delle disposizioni statali o regionali oppure in assenza della prescritta autorizzazione.
La seconda riguarda la trasformazione predisposta mediante il frazionamento e la vendita, o attraverso atti equivalenti, di terreni suddivisi in lotti che, per dimensioni, numero, ubicazione, destinazione urbanistica, previsione di opere di urbanizzazione o caratteristiche degli acquirenti, manifestino in modo non equivoco una destinazione a scopo edificatorio.
Da queste due modalità derivano le tradizionali categorie della lottizzazione materiale, realizzata attraverso opere, e della lottizzazione negoziale, attuata mediante frazionamenti e trasferimenti. Le due componenti possono inoltre presentarsi congiuntamente, dando origine a una lottizzazione mista.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha richiamato proprio quest’ultima fattispecie. Il frazionamento e l’alienazione erano intervenuti con un atto di transazione del 1990, successivamente all’introduzione della disciplina della lottizzazione abusiva contenuta nell’art. 18 della Legge n. 47/1985, poi confluita nell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001.
Frazionamento e vendita dopo l’edificazione: la lottizzazione resta configurabile
Gli appellanti avevano sostenuto che la costruzione degli immobili, essendo precedente al frazionamento e alla vendita, impedisse di configurare una lottizzazione abusiva.
Secondo i giudici d’appello, invece, la lottizzazione mista, materiale e negoziale, può sussistere anche nel caso di frazionamento e successiva alienazione di un complesso già edificato, accompagnati dal mutamento della destinazione d’uso.
L’anteriorità dell’intervento edilizio non è stata quindi considerata, di per sé, incompatibile con una successiva trasformazione urbanistica abusiva.
Il Collegio ha inoltre escluso che il TAR avesse integrato in un momento successivo la motivazione dell’ordinanza comunale. Secondo la sentenza, il giudice di primo grado si era limitato a respingere la censura con la quale i ricorrenti avevano sostenuto l’impossibilità di configurare la lottizzazione proprio a causa dell’anteriorità degli edifici rispetto agli atti di frazionamento e trasferimento.
Il dato temporale, dunque, non è stato ritenuto sufficiente a escludere la fattispecie. La decisione si è concentrata sulla sequenza complessiva delle operazioni e sugli effetti urbanistici prodotti dal frazionamento, dall’alienazione e dal mutamento della destinazione d’uso.
Condono e sanatoria delle singole opere non escludono la lottizzazione abusiva
Un ulteriore motivo di appello riguardava la compatibilità dei singoli interventi con la disciplina paesaggistica e la possibilità che alcune opere fossero condonabili, sanabili o già regolarizzate.
Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa impostazione. Secondo il Collegio, la compatibilità dei singoli interventi con le norme tecniche di attuazione del piano paesaggistico, così come la loro condonabilità o sanabilità, non è sufficiente a escludere la lottizzazione abusiva.
Ciò che assume rilievo è la trasformazione urbanistica ed edilizia della zona, qualora essa risulti contraria alla disciplina vigente e sia capace di ostacolare la futura attività di programmazione oppure di generare un carico urbanistico che richieda l’adeguamento degli standard.
La valutazione non riguarda quindi soltanto l’eventuale difformità delle singole opere, sottoposta al sistema sanzionatorio degli artt. 31 e seguenti del d.P.R. n. 380/2001, ma l’effetto unitario prodotto dall’operazione sul territorio.
Non assume rilievo neppure la circostanza che alcuni interventi fossero stati sanati a seguito di un’istanza di condono o che potessero essere stati assentiti dal Comune fin dall’origine. L’elemento considerato resta l’intervenuta trasformazione urbanistica illegittima del territorio.
Lottizzazione abusiva e singolo abuso edilizio: due accertamenti distinti
La pronuncia insiste sulla separazione tra la fattispecie disciplinata dall’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e quella riguardante il singolo abuso edilizio.
La lottizzazione abusiva interessa la trasformazione urbanistica o edilizia di una parte del territorio e il modo in cui tale trasformazione incide sull’assetto pianificato, sulla distribuzione dei lotti, sulle destinazioni, sulle opere di urbanizzazione e sugli standard.
Il singolo abuso edilizio, invece, riguarda la difformità dell’opera rispetto al titolo abilitativo o alla disciplina edilizia applicabile e trova la propria regolazione, tra le altre disposizioni, nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Il Consiglio di Stato ha definito questa differenza come “ontologica”, escludendo che l’assenza di un singolo abuso edilizio, accertata nell’ambito di un diverso procedimento, possa fondare un affidamento sulla non sanzionabilità della lottizzazione.
Per la stessa ragione, il Collegio non ha attribuito rilievo ad alcune precedenti sentenze con le quali erano state annullate ordinanze di demolizione relative a singoli immobili per carenze istruttorie nella delimitazione dei confini tra proprietà pubbliche e private.
Quel profilo, secondo la decisione, era estraneo alla diversa contestazione relativa alla lottizzazione abusiva. La regolarità o l’irregolarità della singola opera e la legittimità della trasformazione urbanistica complessiva restano quindi valutazioni distinte.
Buona fede e legittimo affidamento non impediscono l’accertamento
Gli appellanti avevano richiamato anche il principio del legittimo affidamento, sostenendo di avere confidato nella possibilità di continuare a utilizzare gli immobili e contestando che potesse essere loro imputata una trasformazione avvenuta attraverso operazioni risalenti nel tempo.
Sul punto, il Collegio ha richiamato l’orientamento secondo il quale la lottizzazione abusiva opera in modo oggettivo e indipendentemente dall’elemento soggettivo dei proprietari interessati.
La buona fede non impedisce quindi l’accertamento della fattispecie urbanistica. Essa può eventualmente essere fatta valere nei rapporti interni con i danti causa, ma non incide sulla valutazione amministrativa della trasformazione territoriale.
La stessa impostazione è stata richiamata con riferimento agli interventi condonati o assentiti. Lo stato soggettivo di buona o mala fede dei proprietari non modifica il dato oggettivo della trasformazione urbanistica illegittima.
Immobili regolari ma lottizzazione abusiva: le conclusioni operative
Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello, confermando la decisione del TAR e la legittimità dell’ordinanza comunale.
La lottizzazione abusiva può essere configurata anche nel caso in cui l’edificazione sia anteriore al frazionamento e alla vendita, purché le operazioni successive abbiano determinato una trasformazione urbanistica riconducibile all’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001.
Allo stesso modo, il condono, la sanatoria o l’originaria assentibilità delle singole opere non escludono automaticamente la fattispecie, perché la verifica riguarda l’assetto complessivo dell’area e non soltanto la regolarità edilizia dei singoli immobili.
Resta inoltre ferma la natura oggettiva della lottizzazione abusiva, che non dipende dalla buona fede dei proprietari, e la sua autonomia rispetto al singolo abuso edilizio disciplinato dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
In conclusione, occorre distinguere i due livelli dell’accertamento. Il primo riguarda la posizione edilizia delle singole opere; il secondo attiene invece alla trasformazione urbanistica complessiva prodotta dalle operazioni di frazionamento, trasferimento e mutamento delle destinazioni d’uso.
