Quando più edifici vengono realizzati su terreni derivanti da un’unica proprietà originaria, è sufficiente la successione tra divisione, vendita e costruzione per contestare una lottizzazione abusiva?
La provenienza dei lotti da una divisione ereditaria esclude l’applicazione dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001? E quale rilievo assumono i permessi di costruire quando gli immobili rispettano gli indici edificatori previsti per la zona agricola?
Sono le questioni affrontate dal TAR Sicilia, Palermo, sez. V, con la sentenza 14 maggio 2026, n. 1404, che ha annullato l’ordinanza con cui un Comune aveva disposto la sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere, ritenendo che una serie di operazioni immobiliari ed edilizie avesse dato luogo a una lottizzazione abusiva con profili sia materiali sia negoziali.
La decisione non afferma che la presenza di titoli edilizi impedisca, in assoluto, di accertare una lottizzazione, né attribuisce alla divisione ereditaria un effetto protettivo rispetto a tutte le operazioni successive. Il TAR ha verificato, invece, se gli atti negoziali e le opere realizzate presentassero gli elementi richiesti dall’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e, in particolare, se fossero idonei a determinare o predisporre un insediamento capace di alterare la destinazione agricola della zona.
Lottizzazione abusiva in zona agricola tra divisione, vendite e costruzioni
La controversia riguardava alcuni terreni ricadenti in zona E - verde agricolo, assegnati alle proprietarie mediante una divisione ereditaria. Successivamente, una parte delle aree era stata venduta a una società immobiliare, che vi aveva realizzato due villette unifamiliari a un solo piano fuori terra; un altro fondo era stato donato al figlio di una delle proprietarie, il quale, sulla base di un permesso di costruire, vi aveva edificato un’abitazione destinata al proprio uso; un ulteriore terreno era stato infine ceduto a una seconda società immobiliare, che aveva costruito una villetta unifamiliare su due elevazioni.
Gli edifici erano quindi quattro e risultavano distribuiti su un’area di circa 30.000 mq, assistiti da titoli edilizi e compatibili con l’indice edificatorio previsto per la zona agricola, pari a 0,03 mc/mq.
Il Comune aveva tuttavia ritenuto che la sequenza formata dalla divisione ereditaria, dalle successive cessioni a società immobiliari, dalla costruzione delle abitazioni, dal prolungamento di una stradella interpoderale e dalla realizzazione di un allaccio fognario avesse prodotto un insediamento residenziale non autorizzato su terreni agricoli.
Su tali presupposti era stata adottata l’ordinanza prevista dall’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001, con la sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere mediante atti tra vivi.
Il provvedimento avvertiva inoltre che, decorso il termine di novanta giorni senza revoca, le aree sarebbero state acquisite al patrimonio disponibile del Comune e le opere sarebbero state demolite.
Lottizzazione abusiva materiale e cartolare: cosa prevede il Testo Unico Edilizia
Il riferimento normativo è l’art. 30, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina due forme di lottizzazione abusiva, le quali possono presentarsi separatamente oppure concorrere nell’ambito della stessa operazione.
La prima è la lottizzazione materiale o sostanziale, che ricorre quando vengono iniziate opere capaci di produrre una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici vigenti o adottati, delle disposizioni statali o regionali oppure in assenza della prescritta autorizzazione. In questa ipotesi occorre verificare quali opere siano state realizzate, come siano distribuite sull’area e quali effetti producano sulla destinazione urbanistica e sul carico insediativo.
La seconda è la lottizzazione cartolare, giuridica o negoziale, che si configura quando la trasformazione viene predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o mediante atti equivalenti, di terreni suddivisi in lotti che, per dimensione, numero, ubicazione, destinazione urbanistica, previsione di opere di urbanizzazione ed elementi riferibili agli acquirenti, manifestino in modo non equivoco una destinazione edificatoria abusiva.
La norma non richiede necessariamente che tutti gli edifici siano privi di titolo. Anche opere assistite da permesso di costruire possono essere esaminate nell’ambito di una contestazione di lottizzazione, qualora risultino inserite in un’operazione più ampia, formata da vendite, suddivisioni fondiarie e infrastrutture dirette alla realizzazione di un insediamento non previsto dalla pianificazione.
Allo stesso tempo, la presenza di più edifici su terreni appartenuti in origine a un’unica proprietà non è sufficiente per applicare l’art. 30. L’Amministrazione deve dimostrare che gli atti e le opere, considerati nel loro insieme, siano diretti a produrre una trasformazione incompatibile con la disciplina urbanistica della zona.
I commi successivi regolano gli effetti dell’accertamento. Ai sensi del comma 7, il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale dispone la sospensione della lottizzazione mediante un’ordinanza notificata ai proprietari e agli altri soggetti indicati dall’art. 29, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001; il provvedimento determina l’immediata interruzione delle opere, il divieto di disporre dei suoli e dei fabbricati con atti tra vivi e la trascrizione nei registri immobiliari.
Trascorsi novanta giorni senza che intervenga la revoca, il comma 8 prevede l’acquisizione di diritto delle aree lottizzate al patrimonio disponibile del Comune e la demolizione delle opere, mentre il comma 9 stabilisce la nullità degli atti aventi a oggetto i lotti interessati dal provvedimento, qualora siano stipulati dopo la sua trascrizione e prima della cancellazione o della sopravvenuta inefficacia.
A queste conseguenze amministrative si aggiunge la sanzione penale prevista dall’art. 44, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001, ragione per cui l’accertamento deve poggiare su un’istruttoria in grado di individuare gli elementi costitutivi della fattispecie e di collegarli alla trasformazione contestata.
Divisione ereditaria e lottizzazione abusiva: quali operazioni restano soggette a verifica
Uno degli argomenti proposti contro l’ordinanza riguardava l’art. 30, comma 10, del d.P.R. n. 380/2001, secondo il quale le disposizioni in materia di lottizzazione non si applicano alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi o parenti in linea retta, ai testamenti e agli atti relativi a diritti reali di garanzia e servitù.
Il TAR ha precisato che la divisione ereditaria, considerata in quanto tale, non integra una lottizzazione abusiva e non può essere utilizzata come indice autonomo della destinazione edificatoria dei terreni. La stessa operazione è inoltre sottratta all’obbligo di allegazione del certificato di destinazione urbanistica previsto dall’art. 30, comma 2.
L’esclusione, però, non si estende automaticamente alle vendite e alle costruzioni realizzate dopo la divisione. Quando i lotti individuati in sede successoria vengono ceduti, in un periodo ravvicinato, e destinati all’edificazione, l’Amministrazione può esaminare le operazioni successive e verificare se esse siano riconducibili a un’autonoma fattispecie lottizzatoria.
Lottizzazione cartolare: quando frazionamento e vendita dei terreni non sono sufficienti
Con riferimento alla lottizzazione cartolare, il TAR ha richiamato il principio secondo cui il mero riscontro di un frazionamento collegato a più vendite non è sufficiente per dimostrare l’illecito.
L’Amministrazione deve acquisire un quadro indiziario dal quale possa essere desunta, in modo non equivoco, la destinazione edificatoria perseguita attraverso gli atti negoziali. La verifica deve quindi riguardare le caratteristiche dei lotti, la loro dimensione rispetto alla natura e alla destinazione dei terreni, il numero e l’ubicazione, l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione, la successione temporale delle operazioni e gli elementi riferibili agli acquirenti.
Nel caso in esame, dall’istruttoria tecnica non emergevano elementi idonei a dimostrare che tali operazioni fossero dirette alla realizzazione di un insediamento abitativo capace, per caratteristiche e dimensioni, di stravolgere la destinazione urbanistica della zona, né che le cessioni e le costruzioni già realizzate preludessero a ulteriori interventi di trasformazione edilizia o a una progressiva intensificazione del carico insediativo, tale da configurare una lottizzazione parziale o ancora incompiuta al momento delle verifiche comunali.
La componente negoziale non poteva quindi essere ricavata dalla sola successione tra divisione ereditaria, vendita dei lotti ed edificazione, ma richiedeva elementi ulteriori che, nel caso esaminato, non erano stati individuati.
Lottizzazione materiale: trasformazione urbanistica, carico insediativo e pianificazione comunale
In riferimento alla lottizzazione materiale, il Collegio ha richiamato l’orientamento secondo cui gli interventi devono essere valutati nel loro insieme e non limitandosi alla singola particella o al singolo fabbricato.
La fattispecie presuppone che le opere risultino apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, aggravio del carico insediativo e pregiudizio per la potestà programmatoria del Comune. In questa prospettiva, anche opere singolarmente assentite potrebbero concorrere alla lottizzazione, qualora facciano parte di un intervento unitario che produca effetti incompatibili con la pianificazione.
Nel caso affrontato dal TAR, però, il risultato descritto dall’art. 30 non era stato dimostrato, perché le opere, per numero, distribuzione e consistenza, non erano state ritenute sufficienti a trasformare l’area agricola in un insediamento residenziale urbanizzato.
Quattro edifici su 30.000 mq: escluso l'insediamento residenziale unitario
Guardando al caso specifico, nell’area di circa 30.000 mq risultavano realizzati soltanto quattro edifici sparsi, ciascuno assistito da titolo edilizio e compatibile con gli indici agricoli. Secondo il TAR, questi elementi non consentivano di individuare un complesso insediativo unitario né di affermare che fosse stata modificata la destinazione impressa dal piano regolatore.
La stessa ordinanza comunale attestava che le costruzioni rispettavano gli indici di edificabilità vigenti per le zone agricole, circostanza che, pur non essendo sufficiente da sola a escludere una lottizzazione, assumeva particolare rilievo in assenza di ulteriori opere o trasformazioni capaci di modificare la funzione dell’area.
Ne derivava che le quattro villette e le modeste opere di servizio non determinavano un incremento del carico insediativo tale da pregiudicare l’attività programmatoria comunale o da trasformare la zona in un nuovo insediamento urbanizzato.
Quando non si configura la lottizzazione abusiva: le indicazioni del TAR Sicilia
Il ricorso è stato accolto e l’ordinanza comunale annullata, perché il TAR non ha ravvisato gli elementi oggettivi della lottizzazione né sotto il profilo materiale né sotto quello negoziale.
Sono rimaste assorbite le censure relative al mancato accertamento dell’elemento soggettivo dell’illecito e alla violazione dell’art. 7 della Legge n. 241/1990, mentre le spese sono state compensate in considerazione della particolarità della vicenda e dell’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non sempre univoci sulle questioni affrontate.
La sentenza conferma che la provenienza dei terreni da una divisione ereditaria non impedisce di valutare le vendite e le costruzioni successive e che, allo stesso modo, il rilascio dei permessi di costruire non esclude di per sé una possibile lottizzazione, poiché la conformità del singolo intervento non coincide necessariamente con la regolarità della trasformazione territoriale nel suo complesso.
Nel caso esaminato, tuttavia, i titoli edilizi assumevano rilievo insieme al numero ridotto delle costruzioni, alla loro distribuzione su un’area estesa, al rispetto degli indici agricoli, alla limitata consistenza delle opere infrastrutturali e all’assenza di ulteriori interventi capaci di intensificare il carico insediativo.
In presenza di questi elementi, la lottizzazione abusiva non poteva essere ricavata dalla sola successione tra divisione, vendita ed edificazione.
