ANAC aggiorna la Disciplina del procedimento per l’applicazione delle misure straordinarie previste dall’art. 32 del D.L. n. 90/2014 nei confronti degli operatori economici coinvolti in vicende corruttive o in altre situazioni illecite collegate a contratti pubblici.
Le nuove Disposizioni, adottate dal Presidente dell’Autorità il 21 luglio 2026, sostituiscono quelle del 2022 e definiscono in modo più puntuale presupposti, fasi istruttorie, criteri di valutazione e possibili esiti del procedimento, coordinando la disciplina con il D.Lgs. n. 36/2023 e con l’esperienza maturata dall’Autorità nell’applicazione dell’art. 32.
Il quadro viene completato dalla relazione illustrativa allegata, che approfondisce le diverse misure proponibili al Prefetto, dalla rinnovazione degli organi sociali alla gestione straordinaria del contratto, fino all’accantonamento dell’utile e al sostegno e monitoraggio dell’impresa, dedicando ampio spazio anche al self-cleaning e all’archiviazione con impegni.
L’impostazione resta quella di un sistema graduato, nel quale la misura viene scelta tenendo conto della gravità dei fatti, del livello di coinvolgimento dell’impresa, dello stato di esecuzione del contratto e delle iniziative adottate dall’operatore economico per ristabilire condizioni di legalità e affidabilità.
Misure straordinarie: come funziona il procedimento ANAC
Il procedimento previsto dall’art. 32 del D.L. n. 90/2014, complesso e a formazione progressiva, si sviluppa attraverso due fasi distinte che coinvolgono due soggetti pubblici diversi, ciascuno dotato di una propria autonomia valutativa.
La prima è affidata al Presidente dell’ANAC, che valuta la sussistenza dei presupposti e, all’esito dell’istruttoria, può proporre al Prefetto competente l’applicazione di una o più misure straordinarie oppure disporre l’archiviazione.
La seconda fase spetta invece al Prefetto, al quale compete la decisione finale sull’adozione della misura, sulla sua durata, sulle modalità di esecuzione e, nei casi previsti, sulla nomina degli amministratori straordinari o degli esperti incaricati del sostegno e monitoraggio.
Le nuove Disposizioni regolano nel dettaglio il segmento di competenza ANAC, mentre le questioni che si pongono dopo l’adozione della misura, comprese eventuali richieste di proroga, revisione o revoca, rientrano nella competenza del Prefetto. L’Autorità può intervenire successivamente soltanto in via collaborativa, su richiesta dello stesso Prefetto.
Quando possono essere applicate le misure
Per l’avvio del procedimento non basta la presenza di una generica criticità riferita all’impresa, ma devono ricorrere i presupposti individuati dall’art. 32 e ripresi dalle nuove Disposizioni.
Il primo riguarda l’esistenza di un provvedimento dell’autorità giudiziaria adottato nell’ambito di un procedimento penale, con contestazione di specifiche fattispecie di reato oppure con l’emersione di situazioni anomale e sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali collegati a un contratto pubblico.
Tra i reati espressamente richiamati rientrano, tra gli altri, concussione, corruzione, induzione indebita, traffico di influenze illecite, turbata libertà degli incanti e turbata libertà del procedimento di scelta del contraente.
A questo elemento deve aggiungersi la riferibilità, anche in via presuntiva, dei fatti all’operatore economico titolare del contratto e una valutazione della loro gravità, da effettuare considerando la capacità delle condotte di incidere sul corretto svolgimento della procedura di affidamento o sull’esecuzione del contratto.
La relazione dedica particolare attenzione anche alle situazioni anomale non riconducibili direttamente ai reati elencati dalla norma, precisando che la relativa clausola non può essere utilizzata in modo estensivo, ma deve essere ricondotta a fattispecie che presentino un collegamento effettivo con condotte criminali connesse alla commessa pubblica.
Non basta la semplice iscrizione nel registro degli indagati
ANAC precisa che la mera iscrizione nel registro degli indagati non è sufficiente e che occorre un provvedimento dell’autorità giudiziaria dal quale emergano elementi più consistenti.
Possono assumere rilievo, ad esempio, il decreto che dispone il giudizio, un provvedimento cautelare reale o personale, una sentenza di condanna anche non definitiva, un decreto penale di condanna oppure una sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti.
La valutazione dell’Autorità resta comunque distinta da quella penale. ANAC non accerta il reato, ma utilizza gli elementi emersi nel procedimento giudiziario per verificare se vi siano i presupposti per un intervento preventivo sull’impresa o sul contratto.
Conta anche il ruolo effettivo del soggetto coinvolto
La riferibilità delle condotte all’impresa non viene valutata soltanto sulla base delle cariche formalmente ricoperte, ma assume rilievo soprattutto il potere effettivamente esercitato dal soggetto nell’organizzazione aziendale, tanto che possono essere considerati anche soggetti privi di una formale investitura, qualora siano comunque in grado di incidere sulle scelte gestionali e operative dell’impresa.
Anche la nozione di impresa aggiudicataria viene letta in senso ampio e comprende non soltanto gli operatori selezionati attraverso procedure ordinarie, ma anche i destinatari di affidamenti diretti, affidamenti in house, proroghe, opzioni e rinnovi.
Nel caso di raggruppamenti temporanei, consorzi o altre forme plurisoggettive, la valutazione può inoltre riguardare il singolo partecipante al quale risultino riferibili i fatti oggetto del procedimento.
Dalla rinnovazione degli organi sociali alla gestione straordinaria
Una volta accertata la sussistenza dei presupposti, la scelta della misura dipende dalla gravità dei fatti e dal livello di compromissione dell’impresa.
La prima misura prevista dall’art. 32 è l’ordine di rinnovazione degli organi sociali, attraverso la sostituzione del soggetto coinvolto nella vicenda penale, quando tale intervento sia ritenuto sufficiente a superare la situazione che ha determinato l’intervento.
Nei casi più gravi può invece essere proposta la straordinaria e temporanea gestione dell’impresa, anche limitatamente alla completa esecuzione del contratto oggetto delle condotte contestate.
La relazione chiarisce che questa misura ha normalmente natura ad contractum, perché riguarda il contratto inciso dalle condotte illecite e non comporta, di regola, il commissariamento generalizzato dell’intera impresa.
La finalità è consentire la prosecuzione dell’esecuzione attraverso una gestione sottoposta a un presidio esterno, affidato agli amministratori straordinari nominati dal Prefetto. Proprio per questa ragione, la gestione straordinaria presuppone che il contratto sia ancora in corso di esecuzione, mentre non assume rilievo il livello di avanzamento raggiunto.
Accantonamento dell’utile: il 10% resta fuori dai pagamenti
Un’altra misura prevista dall’art. 32 consiste nell’ordine alla stazione appaltante di disporre i pagamenti all’operatore economico al netto dell’utile derivante dalla conclusione del contratto.
Si tratta di una misura meno invasiva rispetto alla gestione straordinaria, perché l’impresa continua a eseguire direttamente il contratto, mentre i pagamenti vengono effettuati al netto dell’utile, che la norma quantifica nel 10% del corrispettivo e destina all’accantonamento.
Secondo ANAC, questa misura può essere applicata quando il contratto è ancora in corso oppure quando, pur essendo stata completata l’esecuzione, residuano somme che la stazione appaltante deve ancora corrispondere. Il meccanismo va tenuto distinto dall’accantonamento degli utili previsto in caso di gestione straordinaria, che opera come conseguenza della misura e viene gestito dagli amministratori nominati dal Prefetto.
Sostegno e monitoraggio: una misura che riguarda l’intera impresa
La misura di sostegno e monitoraggio prevista dal comma 8 dell’art. 32 segue una logica diversa rispetto alla gestione straordinaria del contratto.
In questo caso il Prefetto nomina uno o più esperti, che intervengono sull’organizzazione aziendale attraverso prescrizioni operative relative agli assetti interni, al sistema dei controlli e agli organi amministrativi e di controllo.
L’attività riguarda quindi l’impresa nel suo complesso e può essere applicata anche quando il contratto oggetto delle condotte illecite sia già stato concluso e interamente eseguito.
La misura si presta inoltre a essere utilizzata insieme ad altre forme di intervento, soprattutto quando occorre affiancare alla tutela della singola commessa anche un’attività di risanamento organizzativo più ampia.
Self-cleaning: ANAC valuta gli interventi realmente adottati
La relazione illustrativa dedica ampio spazio alle misure di self-cleaning, che assumono un peso diretto nella valutazione della posizione dell’operatore economico.
ANAC considera le iniziative adottate dopo l’emersione della vicenda penale, verificando se siano effettivamente idonee a interrompere il collegamento con le condotte contestate e a ridurre il rischio di reiterazione.
Rientrano tra gli interventi valutabili la rimozione dei soggetti coinvolti, l’esercizio di azioni di responsabilità, l’applicazione di misure disciplinari, il risarcimento dei danni, l’aggiornamento dei modelli di organizzazione e gestione previsti dal D.Lgs. n. 231/2001, il rafforzamento degli organismi di controllo, l’adozione di procedure per la tutela dei segnalanti, la formazione anticorruzione e il conseguimento di certificazioni come la ISO 37001:2025.
L’Autorità insiste però sul carattere sostanziale di questi interventi: una semplice sostituzione nell’organo di amministrazione o una modifica formale della struttura aziendale non sono sufficienti se non producono una reale discontinuità rispetto alla gestione coinvolta nei fatti.
Particolare attenzione viene riservata alle sostituzioni interne alla stessa compagine familiare o proprietaria, soprattutto quando restano rapporti tali da rendere ancora possibile un condizionamento da parte dei soggetti coinvolti nella vicenda penale.
Conta anche il momento in cui le misure vengono adottate, perché ANAC valuta la tempestività della reazione rispetto alla data in cui l’impresa ha avuto effettiva conoscenza dei fatti.
Archiviazione con impegni: quando non serve una misura straordinaria
Tra le novità più interessanti delle Disposizioni c’è la disciplina dell’archiviazione con impegni.
L’ipotesi riguarda i casi in cui il contratto oggetto delle condotte illecite sia già concluso e liquidato e l’operatore economico abbia tempestivamente adottato misure tecniche, organizzative e relative al personale, assumendo inoltre impegni specifici per proseguirle o completarle.
La relazione chiarisce che questa possibilità nasce dalla prassi applicativa di ANAC e risponde ai principi di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza. Quando non esiste più un contratto sul quale intervenire e l’impresa ha già avviato un percorso di risanamento effettivo e verificabile, l’applicazione di una misura straordinaria può non essere più necessaria; deve inoltre mancare la presenza di ulteriori contestazioni penali o condanne suscettibili di attivare nuovamente le misure previste dall’art. 32.
L’archiviazione resta comunque collegata al rispetto degli impegni assunti: l’impresa deve comunicare all’Autorità la loro attuazione entro il termine fissato nel provvedimento e il Presidente ANAC può disporre la riapertura del procedimento qualora emergano nuovi elementi, intervengano modifiche rilevanti della situazione di fatto o di diritto, risultino inesatte le informazioni trasmesse oppure gli impegni non vengano rispettati.
Preistruttoria, contraddittorio e termini del procedimento
Le nuove Disposizioni regolano anche l’intero percorso istruttorio. La notizia dei fatti può arrivare all’Autorità dall’autorità giudiziaria, dall’Avvocatura dello Stato, da altre amministrazioni o autorità pubbliche, dagli uffici ANAC, da segnalazioni di soggetti pubblici o privati oppure da fonti aperte.
Acquisita la notizia, il Presidente si avvale ordinariamente della collaborazione della Guardia di Finanza per effettuare i riscontri necessari e verificare i presupposti per l’esercizio del potere di proposta.
Segue una fase preistruttoria, che può chiudersi con l’archiviazione oppure con l’avvio del procedimento.
La comunicazione di avvio viene inviata all’operatore economico e alla stazione appaltante, che possono accedere agli atti, presentare memorie, documenti, deduzioni e pareri e chiedere di essere auditi. Il procedimento deve concludersi entro 180 giorni dall’avvio, fatta salva la sospensione dei termini nei casi previsti dalle Disposizioni.
La sospensione può intervenire, tra l’altro, per l’acquisizione di memorie e documenti, per lo svolgimento delle audizioni o per la richiesta di ulteriori informazioni e non può superare complessivamente 90 giorni.
Priorità a PNRR, grandi infrastrutture e contratti di maggiore importo
Le nuove regole definiscono anche l’ordine di trattazione dei procedimenti. ANAC attribuisce priorità agli affidamenti ritenuti di particolare interesse o caratterizzati da un rischio corruttivo maggiore o più diffuso.
Rientrano tra quelli prioritari gli affidamenti finanziati con fondi europei, comprese le risorse del PNRR e del PNC, quelli connessi a grandi eventi, gli interventi conseguenti a calamità naturali e quelli relativi alle infrastrutture strategiche e agli insediamenti prioritari di cui all’art. 39 del D.Lgs. n. 36/2023.
Sono inoltre considerati prioritari gli affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 100 milioni di euro e quelli di servizi e forniture di importo superiore a 5 milioni di euro.
All’interno dei singoli procedimenti viene data precedenza alle vicende che riguardano contratti ancora in corso di esecuzione.
