Un’ordinanza di demolizione notificata a un solo comproprietario è davvero destinata a cadere? Oppure può essere “recuperata” dall’amministrazione senza ripartire da capo?
E ancora: quanto regge, in giudizio, una tesi fondata sulla preesistenza ante 1967 o sulla natura pertinenziale di manufatti che, nella realtà, hanno un uso stabile?
Sono domande che trovano una risposta particolarmente interessante nella sentenza del Consiglio di Stato n. 3345 del 29 aprile 2026, pronunciata su un articolato contenzioso nato proprio da un’ordinanza di demolizione relativa a più manufatti realizzati in area sottoposta a vincolo.
Ordinanza di demolizione: notifica, ante ’67 e pertinenzialità nell’accertamento degli abusi
Il caso ha avuto origine da un’ordinanza di demolizione adottata a seguito di sopralluoghi che avevano accertato la presenza di diversi manufatti realizzati senza titolo: un deposito in muratura, alcune baracche adibite a lavanderia, servizi igienici e persino a uso abitativo per il personale, oltre a una modifica interna a un locale cucina.
L’immobile insisteva in un’area classificata come zona agricola con protezione integrale, quindi sottoposta a un regime particolarmente restrittivo anche sotto il profilo paesaggistico.
In un primo momento, l’ordinanza era stata notificata a uno solo dei comproprietari. Per questo è nata la prima impugnazione, respinta dal giudice amministrativo.
Nel frattempo, l’inottemperanza all’ordine demolitorio ha portato il Comune ad attivare le conseguenze previste dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, con l’acquisizione dell’area al patrimonio comunale e l’irrogazione della sanzione pecuniaria.
La vicenda si è ulteriormente complicata perché, proprio in sede cautelare, è stato chiarito un punto che ha avuto effetti sull’intero procedimento: la mancata notifica dell’ordinanza a uno dei comproprietari non ne determina l’illegittimità, ma ne limita l’efficacia nei suoi confronti, soprattutto ai fini della successiva acquisizione.
A quel punto, il Comune ha ritirato il primo provvedimento e ne ha emesso uno nuovo, identico nei contenuti ma correttamente indirizzato a entrambi i comproprietari.
Ed è proprio questo secondo provvedimento che è stato oggetto del giudizio arrivato fino al Consiglio di Stato, chiamato a valutare non solo la correttezza formale del procedimento, ma anche la tenuta complessiva delle tesi difensive proposte dai proprietari.
In particolare, con riferimento al manufatto in muratura, è stata sostenuta la tesi della preesistenza ante ’67. A supporto di questa ricostruzione sono stati richiamati rilievi aerofotogrammetrici degli anni ’50 e valutazioni tecniche contenute in una perizia di parte, nel tentativo di dimostrare che l’opera fosse stata realizzata in epoca in cui non era richiesto il titolo edilizio.
Per quanto riguarda le altre strutture, la difesa ha puntato sulla loro qualificazione come pertinenze, trattandosi di manufatti di dimensioni contenute, funzionali all’attività principale e privi di una reale incidenza sul carico urbanistico e paesaggistico, oltre che ritenute prive di impatto ambientale perché schermate dalla vegetazione circostante.
Proprio per questo, nel corso del procedimento, i proprietari hanno presentato anche un’istanza di compatibilità paesaggistica, cercando di inserire questo elemento nel quadro difensivo come indice di una possibile regolarizzazione delle opere.
Il quadro normativo: ordinanza di demolizione, ante ’67 e vincolo paesaggistico
Per inquadrare la decisione è necessario ricostruire con maggiore precisione il quadro normativo entro cui si colloca la vicenda, perché è proprio qui che si innestano le principali questioni affrontate dal giudice.
Il riferimento di base resta il Testo Unico Edilizia, che disciplina sia la qualificazione degli interventi edilizi sia i poteri repressivi dell’amministrazione.
In particolare:
- l’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 consente di distinguere tra interventi di manutenzione, ristrutturazione e nuova costruzione, chiarendo quando un’opera, anche se di dimensioni contenute, determina una trasformazione urbanistica rilevante;
- l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 regola in modo puntuale la repressione degli abusi edilizi, prevedendo l’adozione dell’ordinanza di demolizione quale strumento principale per il ripristino dello stato dei luoghi, con tutte le conseguenze connesse in caso di inottemperanza, tra cui l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
Accanto a queste disposizioni, però, nel caso concreto assume un rilievo decisivo anche il tema della presunta datazione delle opere “ante ’67”, ed è proprio su questo punto che si concentra gran parte del contenzioso.
È noto che l’obbligo generalizzato del titolo edilizio si è consolidato con la Legge n. 765/1967, che ha esteso l’obbligo della licenza edilizia a tutto il territorio comunale, superando il precedente regime limitato ai centri abitati, salvo regolamenti già esistenti.
Da qui deriva un principio che la giurisprudenza continua a ribadire: un manufatto realizzato prima del 1967 può ritenersi legittimo anche in assenza di titolo, ma solo a condizione che ne sia rigorosamente dimostrata:
- l’effettiva esistenza in quell’epoca;
- la consistenza materiale;
- l’assenza di disciplina edilizia locale già vigente.
Su questo si innesta poi un ulteriore elemento che, nel caso esaminato, risulta dirimente: la presenza del vincolo paesaggistico.
In area vincolata, infatti, il d.Lgs. n. 42/2004 impone l’autorizzazione paesaggistica per qualsiasi intervento che possa incidere sull’assetto del territorio.
Ciò implica che anche un’opera eventualmente risalente nel tempo o di modesta entità non può considerarsi automaticamente legittima se non è dimostrata la sua compatibilità con il vincolo o la sua realizzazione in epoca antecedente all’imposizione dello stesso.
Ne deriva un quadro normativo articolato, in cui si sovrappongono tre livelli di verifica:
- la qualificazione urbanistica dell’intervento ai sensi del Testo Unico Edilizia;
- la dimostrazione della legittimità originaria dell’opera, anche in relazione all’ante ’67;
- la compatibilità paesaggistica, che in area vincolata diventa un passaggio imprescindibile.
Dall’interazione di questi tre profili il Consiglio di Stato ha costruito il proprio ragionamento, arrivando a escludere che, nel caso concreto, vi fossero elementi sufficienti per superare la presunzione di abusività delle opere contestate.
L’analisi del Consiglio di Stato
Notifica dell’ordinanza di demolizione ai comproprietari: quando non serve nuova istruttoria
In primo luogo, il Consiglio di Stato ha affrontato il tema della nuova ordinanza emessa dal Comune dopo il ritiro del precedente ordine demolitorio, notificato a uno solo dei titolari.
Secondo gli appellanti, l’amministrazione avrebbe dovuto avviare un nuovo procedimento, svolgere nuovi accertamenti in contraddittorio e chiarire se il ritiro del primo provvedimento fosse riconducibile alla revoca ex art. 21-quinquies della Legge n. 241/1990 oppure all’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies.
Un’impostazione che Palazzo Spada non ha condiviso: la nuova ordinanza non è stata considerata espressione di un vero potere di autotutela sostanziale, ma il risultato di una correzione formale: il Comune aveva preso atto che l’immobile era in comproprietà e aveva ritenuto opportuno indirizzare l’ordine demolitorio a entrambi i titolari del bene.
La mancata notifica dell’ordinanza di demolizione a uno dei comproprietari non produce effetti sulla legittimità dell’atto, ma ne determina soltanto l’inefficacia relativa nei confronti del soggetto non destinatario, soprattutto ai fini delle successive conseguenze acquisitive.
Da qui discende la legittimità della scelta comunale: l’amministrazione poteva ritirare il primo atto e sostituirlo con un nuovo provvedimento identico nei contenuti sostanziali, ma correttamente notificato a entrambi i comproprietari.
Non era necessario, quindi, riaprire l’istruttoria, perché gli accertamenti tecnici erano già stati svolti e gli appellanti non avevano dimostrato che lo stato dei luoghi fosse mutato nel frattempo.
Ante ’67 e abusi edilizi: come funziona la prova della preesistenza
Il secondo profilo riguarda il manufatto in muratura utilizzato come deposito, che gli appellanti avevano sostenuto essere risalente a epoca anteriore al 1967.
Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha respinto la censura, ribadendo il principio secondo cui l’onere della prova circa l’epoca di realizzazione dell’abuso grava sul proprietario o sul responsabile dell’intervento, per il principio di vicinanza della prova.
Non basta dimostrare che nell’area vi fosse una qualche traccia edilizia in epoca risalente, ma occorre dimostrare che il manufatto contestato oggi esistesse già allora nella medesima consistenza del manufatto accertata dal Comune.
Questo significa che la prova deve riguardare non solo l’esistenza dell’opera, ma anche:
- dimensioni;
- sagoma;
- caratteristiche costruttive;
- destinazione;
- effettiva corrispondenza con il manufatto oggetto dell’ordinanza.
Nel caso esaminato, il volo aereo del 1955 è stato ritenuto insufficiente, perché l’immagine era poco leggibile e non consentiva di ricostruire con certezza la consistenza del manufatto.
Allo stesso modo, la perizia di parte non è stata considerata decisiva, perché fondata su valutazioni generiche relative alle tecniche costruttive, allo stato dei materiali e al deterioramento della malta, senza riscontri oggettivi idonei a collocare temporalmente l’opera.
Abusi edilizi: Google Maps, ortofoto e catasto sono prove sufficienti?
Gli appellanti avevano contestato anche l’utilizzo, da parte del Comune, delle immagini Google Maps, sostenendo che si trattasse di uno strumento privo di valore legale.
Il Consiglio di Stato non ha ritenuto decisivo questo profilo, perché gli appellanti non sono riusciti a fornire una prova contraria solida.
Il problema, infatti, non era stabilire se Google Maps potesse da solo fondare l’accertamento, ma verificare se il privato avesse dimostrato in modo convincente la preesistenza e la legittimità del manufatto. E questa dimostrazione non è stata raggiunta.
Lo stesso vale per il certificato di destinazione urbanistica e per i riferimenti catastali richiamati dalla parte privata, che possono contribuire alla ricostruzione storica di un immobile, ma non bastano, da soli, a dimostrare la legittimità edilizia di uno specifico manufatto nella consistenza oggetto di contestazione.
Pertinenzialità o nuova costruzione: quando scatta l’abuso edilizio
Un altro punto centrale della decisione riguarda le ulteriori opere contestate, ovvero le baracche utilizzate come deposito, lavanderia, servizi igienici e alloggio per il personale.
Secondo gli appellanti si trattava di manufatti di ridotta consistenza, privi di reale incidenza urbanistica e paesaggistica, funzionali all’attività principale e quindi riconducibili alla nozione di pertinenza.
Richiamando un orientamento consolidato, Palazzo Spada ha respinto questa impostazione, valorizzando la realtà materiale delle opere.
Le strutture non avevano carattere precario o occasionale, ma stabile e duraturo. Inoltre, erano dotate di impianti, servizi igienici e, in un caso, risultavano utilizzate anche per finalità abitative. Questi elementi sono stati considerati incompatibili con la tesi della mera pertinenza.
In materia edilizia, la pertinenzialità non può essere affermata sulla base della sola funzione accessoria rispetto all’immobile principale: occorre verificare se l’opera abbia una propria consistenza fisica, un’autonomia funzionale e una capacità di trasformare stabilmente il territorio.
Se questi elementi ricorrono, anche un manufatto di dimensioni contenute può integrare una nuova costruzione e richiedere il relativo titolo edilizio.
Abusi edilizi in area vincolata: il ruolo del vincolo paesaggistico
Sul punto, la presenza del vincolo paesaggistico rafforza ulteriormente la posizione dell’amministrazione. Per le opere abusive realizzate in area vincolata in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica, opera un principio di indifferenza del titolo edilizio.
Questo significa che, ai fini dell’ordine di demolizione, non è decisivo stabilire quale titolo fosse necessario, ma che l’opera sia stata realizzata senza alcuna autorizzazione.
La presentazione di un’istanza di compatibilità paesaggistica successiva all’ordine di demolizione non rileva. Si tratta di una circostanza sopravvenuta ed estranea rispetto alla verifica della legittimità del provvedimento, che deve essere valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione.
Conclusioni: gli effetti applicativi su notifica, ante ’67 e pertinenzialità
L’appello, ad eccezione della contestazione relativa a un setto murario, è stato integralmente respinto, con conseguente conferma della legittimità dell’ordine di demolizione per tutte le altre opere.
Al di là del caso concreto, la pronuncia chiarisce alcuni punti che, nella pratica, possono fare la differenza:
- l’ordinanza di demolizione resta valida anche se notificata a un solo comproprietario, ma può essere corretta senza riaprire l’istruttoria;
- la difesa basata sull’ante ’67 richiede una prova puntuale, riferita alla consistenza reale del manufatto;
- la pertinenzialità non può essere invocata quando l’opera ha un uso stabile e incide in modo non trascurabile sul territorio;
- in area vincolata, l’assenza di titolo edilizio e paesaggistico porta inevitabilmente all’esito repressivo.
La decisione si muove in un solco già tracciato da una copiosa giurisprudenza in materia, ma lo rende particolarmente leggibile sul piano operativo.
