Può il Sindaco firmare un'ordinanza di demolizione? Il fatto che si tratti di un provvedimento vincolato consente di derogare alle ordinarie regole sulla competenza degli organi comunali?
E cosa accade se l'ingiunzione viene adottata dall'autorità sbagliata?
Ha risposto a queste domande il TAR Calabria, Sez. staccata Reggio Calabria, con la sentenza 9 luglio 2026, n. 520, affrontando il rapporto tra il potere repressivo riconosciuto ai Comuni dal Testo Unico Edilizia e la disciplina organizzativa prevista dal Testo Unico degli enti locali. Secondo il giudice amministrativo, il rispetto delle regole sulla competenza rappresenta un presupposto imprescindibile per la legittimità dell'ordinanza di demolizione e il relativo vizio impedisce persino di esaminare le ulteriori questioni riguardanti l'abuso edilizio.
Ordinanza di demolizione: quando la firma del Sindaco può farla annullare
Il caso nasce dal ricorso presentato dalla proprietaria di un immobile contro l'ordinanza con cui il Comune le aveva ingiunto di demolire alcune opere ritenute abusive, tra cui una veranda e un muro di cinta realizzati senza titolo edilizio. Il provvedimento era stato adottato dal Sindaco ai sensi degli artt. 31, 37 e 93 del d.P.R. n. 380/2001.
Tra i diversi motivi di ricorso, la ricorrente ha contestato innanzitutto la competenza dell'organo che aveva emanato l'ordinanza, sostenendo che il Sindaco si fosse indebitamente sostituito ai soggetti cui l'art. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 attribuisce le funzioni gestionali.
Una ricostruzione che il TAR ha ritenuto fondata, osservando come il potere di reprimere gli abusi edilizi debba essere esercitato nel rispetto delle regole sulla competenza previste dall'ordinamento degli enti locali, qualificando tale vizio di incompetenza come preliminare e assorbente rispetto alle altre motivazioni del ricorso.
Le previsioni degli artt. 27 e 31 del Testo Unico Edilizia
Per comprendere la decisione è necessario partire dal quadro normativo che disciplina la repressione degli abusi edilizi, di cui gli artt. 27 e 31 del d.P.R. n. 380/2001 costituiscono il fondamento.
In particolare, l'art. 27 attribuisce al Comune il potere-dovere di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia e il compito di intervenire ogni volta che accerti la realizzazione di opere eseguite in contrasto con la disciplina vigente. Si tratta di una funzione permanente di controllo del territorio, finalizzata a garantire il rispetto delle regole urbanistiche ed edilizie e a ripristinare la legalità quando venga accertato un intervento abusivo.
L'art. 31 disciplina invece uno dei principali strumenti attraverso cui tale potere viene esercitato, prevedendo l'ordinanza di demolizione per gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
Le norme individuano quindi i poteri repressivi attribuiti al Comune, ma non stabiliscono quale organo dell'amministrazione sia chiamato ad adottare il relativo provvedimento. Per rispondere a questa domanda occorre spostarsi sul piano dell'organizzazione amministrativa e fare riferimento al d.Lgs. n. 267/2000, che disciplina la ripartizione delle competenze tra organi politici e struttura burocratica.
Art. 107 del TUEL: chi è competente a firmare l'ordinanza di demolizione
È proprio su questo aspetto che si concentra la motivazione della sentenza, nella quale il TAR ha richiamato l'art. 107 del D.Lgs. n. 267/2000, evidenziando come tale disposizione costituisca una vera e propria "regola aurea", fondata sul principio di imparzialità dell'azione amministrativa sancito dall'art. 97 della Costituzione. Il Testo Unico degli enti locali distingue infatti le funzioni di indirizzo politico, riservate agli organi di governo, da quelle di gestione amministrativa, attribuite ai dirigenti.
Tra queste ultime rientrano espressamente anche i provvedimenti di sospensione dei lavori, di abbattimento e di riduzione in pristino, oltre ai poteri di vigilanza edilizia e di repressione dell'abusivismo. Lo stesso principio, peraltro, era stato recepito anche dal regolamento comunale sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, che ribadiva la distinzione tra responsabilità politiche e responsabilità gestionali.
Quando il Sindaco può adottare un'ordinanza di demolizione
La decisione non afferma che il Sindaco sia sempre privo del potere di adottare un'ordinanza di demolizione. Richiamando un precedente del Consiglio di Stato, il TAR ha ricordato infatti che, nei Comuni privi di qualifiche dirigenziali e nel rispetto delle disposizioni regolamentari sull'organizzazione degli uffici e dei servizi, il Sindaco può anche avocare a sé l'esercizio di funzioni di natura gestionale.
Il passaggio più interessante della sentenza riguarda però l'onere della prova: secondo il Collegio, una volta contestata la competenza del Sindaco, spettava al Comune dimostrare l'esistenza del motivato provvedimento con cui il Sindaco aveva eventualmente avocato a sé l'esercizio delle funzioni dirigenziali, nel quadro previsto dall'art. 109 del d.Lgs. n. 267/2000.
Tale dimostrazione non è stata fornita e, anzi, dagli atti emergeva la presenza di un Responsabile dell'Area Tecnica e di un Responsabile del Servizio Assetto del Territorio, circostanza che rendeva ancora meno giustificabile l'adozione dell'ordinanza da parte del Sindaco. Su questo elemento il TAR ha quindi fondato la declaratoria di incompetenza dell'organo che aveva emanato il provvedimento.
Firma illegittima sull'ordine di demolizione: vizio di incompetenza insanabile
Nel contestare il ricorso, il Comune aveva anche sostenuto che, trattandosi di un provvedimento vincolato, il vizio fosse irrilevante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della Legge n. 241/1990.
Una tesi che il TAR non ha condiviso, spiegando che il vizio di incompetenza deve essere esaminato prima di qualsiasi altra questione. Solo l'organo competente può infatti esercitare il potere amministrativo e il giudice non può sostituirsi a esso ipotizzando quale sarebbe stato il contenuto del provvedimento se fosse stato adottato dal soggetto legittimato.
Accertato il vizio di incompetenza, il TAR ha ritenuto assorbite tutte le ulteriori censure e, per tale ragione, ha annullato l'ordinanza. Il richiamo all'art. 21-octies è stato quindi ritenuto inconferente, poiché le questioni sollevate dal Comune presupponevano un potere amministrativo che, nel caso concreto, non era mai stato validamente esercitato.
Ordinanza di demolizione: perché la competenza dell'organo è decisiva
La sentenza ricorda che la repressione degli abusi edilizi non passa soltanto attraverso il rispetto delle disposizioni contenute nel d.P.R. n. 380/2001, ma richiede anche l'osservanza delle regole che disciplinano l'organizzazione dell'ente locale.
Gli artt. 27 e 31 del Testo Unico Edilizia attribuiscono infatti al Comune i poteri di vigilanza e repressione degli illeciti edilizi, mentre l'art. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 individua l'organo chiamato a esercitare tali funzioni nel rispetto del principio di separazione tra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa.
Se questo equilibrio viene meno, il vizio di incompetenza assume carattere preliminare e assorbente e comporta l'annullamento dell'ordinanza, senza che il giudice possa esaminare le ulteriori questioni relative all'abuso contestato né applicare la disciplina prevista dall'art. 21-octies della Legge n. 241/1990.
Aanche nell'esercizio dei poteri repressivi previsti dal Testo Unico Edilizia, il rispetto delle regole sulla competenza costituisce un presupposto essenziale di legittimità dell'azione amministrativa e rappresenta un profilo che tecnici e professionisti sono chiamati a verificare ogni volta che viene impugnata un'ordinanza di demolizione.
