Quando un ordine di demolizione rimane ineseguito per molti anni, le conseguenze non sono sempre quelle che si potrebbero immaginare. La perdita della proprietà del bene abusivo può infatti seguire regole diverse rispetto all'applicazione della sanzione pecuniaria prevista per l'inottemperanza.
Questa distinzione assume particolare rilievo nei procedimenti più datati, nei quali l'abuso e il mancato ripristino dei luoghi si sono consolidati molto prima delle modifiche introdotte nel 2014 al d.P.R. n. 380/2001. Sono questi i casi in cui bisogna distinguere gli effetti derivanti dall'acquisizione del bene al patrimonio comunale da quelli connessi all'irrogazione della sanzione economica.
Su questo tema è intervenuto il TAR Lazio, con la sentenza del 23 aprile 2026, n. 7350, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del provvedimento di un'Amministrazione comunale che aveva disposto sia l'acquisizione di un immobile abusivo al patrimonio comunale sia l'applicazione della sanzione di 20.000 euro prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del Testo Unico Edilizia. La pronuncia consente di chiarire sia i presupposti dell'effetto acquisitivo sia i limiti temporali entro i quali può operare la successiva sanzione pecuniaria.
Inottemperanza all'ordine di demolizione: la distinzione tra acquisizione e sanzione pecuniaria
La controversia riguarda un terreno agricolo sul quale era stata rilasciata una concessione edilizia per il ripristino del piano di campagna e la realizzazione di un vano agricolo interrato destinato a deposito di attrezzi.
Nel corso dei successivi accertamenti, il Comune ha rilevato la realizzazione di un organismo edilizio diverso da quello assentito, qualificando l'intervento come eseguito in totale difformità dalla concessione edilizia. Da tali verifiche sono scaturite le ordinanze di demolizione che, secondo quanto sostenuto dalle proprietarie, sarebbero state eseguite almeno in parte attraverso alcune attività di smantellamento successivamente interrotte.
A distanza di molti anni l'amministrazione comunale ha però accertato la permanenza delle opere abusive e l'inottemperanza agli ordini demolitori, disponendo sia l'acquisizione delle opere e dell'area di pertinenza al patrimonio comunale sia l'applicazione della sanzione pecuniaria di 20.000 euro prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001.
Le proprietarie hanno quindi impugnato il provvedimento sostenendo l'illegittimità dell'acquisizione e l'impossibilità di applicare la sanzione economica in relazione a ordinanze di demolizione risalenti agli anni 2001 e 2003.
Cosa prevede l'art. 31 del Testo Unico Edilizia in caso di inottemperanza
La disciplina applicata dal TAR trova il proprio fondamento nell'art. 31 del Testo Unico Edilizia, che al comma 3 regola le conseguenze derivanti dalla mancata esecuzione dell'ordine di demolizione delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
La norma stabilisce che, decorso inutilmente il termine assegnato per il ripristino dello stato dei luoghi, il bene abusivo e l'area di sedime siano acquisiti di diritto al patrimonio comunale, unitamente all'area necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche vigenti, alla realizzazione di opere analoghe.
La stessa disposizione prevede tuttavia un limite quantitativo, stabilendo che l'area acquisita non possa essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.
A questa previsione si è aggiunta la disciplina contenuta nel comma 4-bis, introdotto dall'art. 17 del D.L. n. 133/2014, convertito dalla Legge n. 164/2014, che ha previsto una ulteriore sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti del responsabile dell'abuso che non ottempera all'ordine di demolizione.
Proprio la diversa collocazione temporale delle due misure rappresenta uno degli aspetti centrali affrontati dalla sentenza.
Perché l'acquisizione ha riguardato l'intera area
Nel caso in esame, le ricorrenti hanno innanzitutto contestato l'estensione dell'area acquisita dal Comune, sostenendo che l'amministrazione non avesse adeguatamente illustrato il percorso logico che l'aveva condotta ad acquisire l'intera particella catastale, pari a 1.242 mq.
Tesi che invece il TAR non ha condiviso, evidenziando che dalla lettura del provvedimento emergeva che il Comune avesse fatto applicazione del criterio del cosiddetto lotto minimo previsto per l'edificazione in zona agricola.
Poiché la superficie minima richiesta dalla disciplina urbanistica applicabile era pari a 30.000 mq, largamente superiore all'estensione dell'intera particella di proprietà, l'amministrazione non poteva che acquisire l'intero lotto disponibile di 1.242 mq, risultando quest'ultimo ampiamente inferiore alla superficie minima richiesta dalla disciplina urbanistica di riferimento.
La motivazione dell'atto è stata quindi ritenuta coerente con i parametri urbanistici applicabili.
Il peso della qualificazione dell'abuso come totale difformità
Stessa sorte in relazione alla qualificazione dell'intervento abusivo: mentre le proprietarie hanno sostenuto che le opere non avrebbero dovuto essere considerate totalmente difformi dal titolo edilizio, evidenziando come una parte dell'intervento fosse comunque riconducibile alla concessione originariamente rilasciata, i giudici hanno osservato che l'ordinanza di demolizione del 2003 aveva qualificato espressamente l'intervento come realizzato in totale difformità dalla concessione edilizia, essendo stato accertato un organismo edilizio diverso per caratteristiche plano-volumetriche rispetto a quello assentito.
Tale qualificazione si era ormai consolidata, poiché il relativo giudizio era stato dichiarato perento. Ne derivava l'impossibilità di contestare nuovamente, nella fase acquisitiva, la natura delle opere realizzate.
Dalla qualificazione dell'intervento come totalmente abusivo discende anche la legittimità della verifica del limite previsto dall'art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001.
La superficie abusivamente realizzata doveva essere individuata nell'intero manufatto e non soltanto nelle opere eccedenti il titolo edilizio. La stessa perizia prodotta dalle ricorrenti individuava infatti una superficie complessiva pari a 146,09 mq.
Applicando il limite massimo previsto dalla norma, l'area acquisibile avrebbe potuto raggiungere 1.460,9 mq. Poiché il Comune aveva disposto l'acquisizione di una particella avente estensione pari a 1.242 mq, il limite del decuplo risultava pienamente rispettato.
La demolizione incompleta produce gli stessi effetti dell'inottemperanza
In riferimento alla parziale demolizione, le ricorrenti avevano sostenuto di avere avviato le operazioni di smantellamento e di non avere potuto completare il ripristino per ragioni connesse alla presenza di alcune alberature situate nelle immediate vicinanze del manufatto.
Il Collegio, sul punto, ha richiamato il consolidato orientamento del Consiglio di Stato secondo cui l'ordine di demolizione può considerarsi eseguito soltanto quando il ripristino dello stato dei luoghi sia integrale.
La rimozione di una parte delle opere abusive non è quindi sufficiente a evitare gli effetti previsti dall'art. 31 del Testo Unico Edilizia, poiché sotto il profilo sostanziale la demolizione incompleta viene equiparata all'inadempimento.
Non solo: inutile sostenere che il provvedimento sarebbe stato illegittimo per il mancato preventivo accatastamento del manufatto abusivo.
Secondo il TAR, l'accatastamento costituisce un adempimento necessario ai fini della successiva trascrizione nei registri immobiliari prevista dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ma non rappresenta una condizione di validità del provvedimento con cui viene accertata l'inottemperanza e disposto il trasferimento del bene al patrimonio comunale.
Sanzione da 20.000 euro: quando non può essere applicata
Se sul versante dell'acquisizione del bene il TAR ha confermato la correttezza dell'operato comunale, diversa è stata la conclusione raggiunta con riferimento alla sanzione pecuniaria.
I giudici hanno ritenuto decisivo il principio affermato dall'Adunanza Plenaria n. 16/2023, che ha chiarito come l'illecito derivante dall'inottemperanza all'ordine di demolizione si consumi allo scadere del termine di novanta giorni assegnato al destinatario del provvedimento repressivo.
Nel caso esaminato dal TAR, tale termine era maturato rispettivamente nel 2001 e nel 2003, cioè molti anni prima dell'introduzione del comma 4-bis dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 ad opera della Legge n. 164/2014.
Quando l'illecito si era perfezionato, dunque, l'ordinamento prevedeva esclusivamente la conseguenza della perdita della proprietà del bene e non anche l'ulteriore sanzione pecuniaria. Lo stesso principio impediva inoltre l'applicazione della disciplina sanzionatoria regionale richiamata dal Comune, contenuta nell'art. 15, comma 3, della l.r. Lazio n. 15/2008, anch'essa entrata in vigore successivamente al perfezionamento dell'illecito.
Applicare oggi quelle sanzioni significherebbe attribuire efficacia retroattiva a disposizioni sopravvenute, in contrasto con le regole che governano la materia sanzionatoria e con le esigenze di certezza dei rapporti giuridici richiamate dalla stessa Adunanza Plenaria.
Per questa ragione il TAR ha ritenuto illegittima l'irrogazione della sanzione di 20.000 euro disposta dal Comune.
La decisione del TAR: la distinzione tra effetto acquisitivo e sanzione pecuniaria
Il TAR ha quindi respinto il ricorso nella parte diretta contro il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale, accogliendolo invece limitatamente all'irrogazione della sanzione pecuniaria e annullando il provvedimento in tale parte.
L'effetto acquisitivo previsto dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 può trovare applicazione anche a distanza di molti anni dall'adozione dell'ordine di demolizione, purché l'abuso non sia stato integralmente rimosso, mentre la sanzione pecuniaria introdotta con il comma 4-bis nel 2014 si applica ai casi in cui l'inottemperanza si sia perfezionata dopo l'entrata in vigore della relativa disciplina.
Nei procedimenti relativi a ordinanze demolitorie divenute inottemperate prima dell'entrata in vigore della Legge n. 164/2014, dunque, l'amministrazione conserva il potere di acquisire il bene al proprio patrimonio, ma non può estendere a quelle situazioni la successiva disciplina sanzionatoria introdotta dal legislatore. È proprio questa la distinzione che il TAR ha valorizzato nel caso esaminato, confermando la legittimità dell'acquisizione e annullando invece la sanzione pecuniaria.
