Un abuso edilizio è un illecito permanente che non scade mai e sul quale la pubblica amministrazione può intervenire ordinandone la demolizione senza limiti di tempo, come la giustizia amministrativa conferma da anni.
Su queste pagine abbiamo più volte rilevato le differenze tra tolleranze costruttive ed esecutive (che non costituiscono una violazione edilizia), abusi parziali, variazioni essenziali e abusi totali. Si è parlato meno degli abusi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici che il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) disciplina all’art. 35.
Qual è la differenza tra un abuso su area privata e uno su suolo pubblico? Può un proprietario confinante costringere il Comune a portare a termine la demolizione di opere abusive realizzate sulla strada pubblica, dopo che l'ente ha invece archiviato l'ordine ritenendolo eseguito? E se quelle opere, oltre a occupare il suolo comunale, hanno sconfinato di poco sulla particella privata del vicino, la sua posizione muta?
A questi interrogativi risponde il TAR Sicilia con la sentenza n. 1557 del 1° giugno 2026, secondo cui l'ordine di demolizione fondato sull'art. 35 del Testo Unico Edilizia tutela l'interesse pubblico al corretto uso del suolo demaniale e non il diritto del proprietario confinante che dall'opera si dica leso.
Il terzo può pretenderne l'esecuzione soltanto quando vanti una posizione differenziata, coerente con la natura pubblica del bene e non in contrasto con essa. Nel momento in cui, al contrario, lamenta la lesione della propria proprietà privata, finisce per smentire il presupposto stesso su cui quell'ordine si regge, ossia che le opere insistano su suolo pubblico. È qui che entra la distinzione con l'art. 31 dello stesso Testo Unico, che presidia invece gli abusi su area privata e apre un diverso perimetro di legittimazione.
La vicenda dietro l'archiviazione dell'ordine di demolizione
La controversia nasce dall'archiviazione di un'ordinanza di demolizione emessa dal Comune nel marzo 2022 nei confronti dei proprietari di un fondo, per opere realizzate su una strada comunale, ovvero un cancello in ferro, un muretto in pietra e la pavimentazione di un tratto della sede stradale.
Con la determinazione impugnata, adottata alla fine del 2023 su sollecito della confinante, il Responsabile dell'Area Tecnica ha dato atto dell'ottemperanza e disposto l'archiviazione. In realtà era stato rimosso il solo binario del cancello sulla carreggiata, mentre pavimentazione e muretto erano rimasti al loro posto, ritenuti di modesta entità e utili alla sicurezza e per questo conservati.
La proprietaria del fabbricato adiacente ha impugnato l'archiviazione lamentando che il muretto, spostato con l'allargamento della strada, avesse sconfinato di circa mezzo metro sulla sua particella. Ha quindi chiesto l'integrale esecuzione dell'ordine di demolizione ai sensi dell'art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 e una verificazione per accertare lo sconfinamento.
Art. 35 e art. 31 del d.P.R. n. 380/2001: due poteri repressivi a confronto
Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado è necessario circoscrivere il quadro normativo di riferimento ed evidenziare, in particolare, le differenze tra un ordine di demolizione emesso ai sensi dell'art. 35 o dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Con l'art. 35, comma 1, del Testo Unico Edilizia la diffida a demolire serve a reprimere l'abuso sul bene pubblico, a prescindere dalla circostanza che quell'intervento possa essere ammesso da discipline di settore, ed è quindi rivolta alla salvaguardia dell'interesse pubblico al corretto uso del patrimonio pubblico.
Su un piano distinto opera invece l'art. 31, comma 2, dello stesso Testo Unico, che governa il potere repressivo sugli abusi ricadenti su area privata. La linea di confine non è formale, perché individua sia il potere esercitato dall'amministrazione sia la platea di chi può dolersi della sua mancata attuazione. L'art. 35 è di stretta e limitata applicazione, per cui basta che l'abuso ricada, anche solo in parte, su area privata perché il potere azionabile torni quello dell'art. 31.
Quando il terzo è legittimato a pretendere l'esecuzione dell'ordine di demolizione
Alla luce di questo quadro, i giudici di primo grado ribadiscono che la diffida dell'art. 35 non è posta a tutela del diritto di difesa del privato, ma è diretta a preservare l'interesse pubblico alla conservazione del suolo demaniale. La legittimazione può anche concentrarsi su un soggetto in origine estraneo al rapporto tra amministrazione e destinatario dell'ordine, ma soltanto se la sua posizione è differenziata rispetto agli altri consociati per un pregiudizio che presuppone, e non esclude, la natura demaniale del bene.
Su questo crinale la prospettazione della confinante si rivela contraddittoria. Sostenendo che le opere hanno inciso sulla sua proprietà privata, essa nega il presupposto stesso dell'ordine di cui invoca l'esecuzione, ovvero la realizzazione dell'abuso su suolo pubblico, e se davvero l'intervento ricadesse sul suo fondo il potere pertinente non sarebbe quello dell'art. 35 ma quello dell'art. 31, di stretta applicazione.
Anche a voler avvicinare le due ipotesi sul piano della legittimazione, il risultato non muta. Nell'orbita dell'art. 31, comma 2, il mero denunciante non è titolare di un interesse a contraddire finché non prospetti una lesività effettiva dei propri diritti reali, perché solo in quel caso egli trae dall'ordine di demolizione un vantaggio diretto e vanta un interesse qualificato a difendere la propria posizione. La tutela di stampo petitorio che la ricorrente fa valere resta astrattamente esperibile, ma in una sede diversa da quella attivata per la sola cura del suolo pubblico.
Sconfinamento sulla proprietà privata e onere della prova nel processo amministrativo
Sul piano tecnico-fattuale il nodo si sposta dal titolo all'opera e, soprattutto, alla prova del pregiudizio lamentato. L'incidenza delle opere sul fabbricato della confinante è rimasta generica e indimostrata, perché la relazione depositata dal tecnico di parte si è limitata a descrivere lo stato dei luoghi senza precisare i termini e l'estensione dello sconfinamento denunciato. Una carenza che non poteva essere colmata dalla verificazione richiesta, dato che lo strumento istruttorio non serve a supplire alle lacune probatorie della parte né a sollevarla dall'onere di offrire almeno un principio di prova, secondo la regola di riparto valida anche nel processo civile (artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c.).
Va però letto con nettezza il perimetro della decisione. Se lo sconfinamento sulla proprietà privata sia reale, e se le opere mantenute dal Comune siano legittime, non è stato in realtà deciso, perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno della prova e della legittimazione. Sul piano operativo ne discende un'indicazione netta per il confinante che voglia far leva su un ordine riferito al suolo pubblico, ovvero documentare da subito, in modo misurabile e non solo descrittivo, la lesione dei propri diritti reali, verificando quale potere repressivo sia davvero esercitato, perché da quella qualificazione dipende la sua stessa legittimazione.
Cosa cambia per confinanti e tecnici comunali
In conclusione, il TAR Sicilia ha dichiarato inammissibile il ricorso. Chi confida in un ordine di demolizione emesso a tutela del suolo demaniale non può piegarlo alla difesa di un interesse privato, e se la vera doglianza riguarda lo sconfinamento sul proprio fondo la strada da percorrere è un'altra, di natura petitoria e davanti a un giudice diverso.
La pronuncia si inserisce in un indirizzo ormai consolidato, che tiene distinti i poteri repressivi a seconda della titolarità del suolo e filtra con rigore la legittimazione del terzo, ammettendola solo quando la posizione fatta valere convive con la natura pubblica del bene anziché negarla. Per il confinante, e per il tecnico che lo assiste, la porta non si chiude perché la pretesa sia in sé infondata, ma perché è stata bussata all'uscio sbagliato, e senza la misura del pregiudizio ai propri diritti nemmeno quello giusto potrà aprirsi.
Domande frequenti su ordine di demolizione, area demaniale e legittimazione del terzo
La verificazione può sostituire le prove mancanti nel processo amministrativo?
No, la verificazione non supplisce alle lacune probatorie della parte, che resta gravata dell'onere di fornire almeno un principio di prova a sostegno delle proprie deduzioni.
Il vicino può chiedere la demolizione di un'opera abusiva realizzata su suolo pubblico?
Solo se vanta una posizione differenziata che presuppone la natura demaniale dell'area, perché l'ordine di demolizione dell'art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 tutela l'interesse pubblico e non il diritto del privato.
Che differenza c'è tra l'art. 35 e l'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001?
L'art. 35 riguarda gli abusi su suoli demaniali o pubblici e presidia l'interesse pubblico, mentre l'art. 31 governa gli abusi su area privata, con un diverso perimetro di legittimazione del terzo.
