Un manufatto in muratura destinato a docce può essere qualificato come pertinenza oppure costituisce una nuova costruzione? La pendenza di una domanda di condono edilizio impedisce sempre al Comune di ordinare la demolizione?
E l'ordinanza deve essere motivata con uno specifico interesse pubblico?
Sono queste le questioni affrontate dal TAR Campania, Sez. Napoli, con la sentenza 1° luglio 2026, n. 4200, che ha respinto il ricorso proposto contro un'ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
La decisione torna su questioni ricorrenti nel contenzioso amministrativo, confermando alcuni principi consolidati in materia di abusi edilizi: dalla natura vincolata dell'ordine di demolizione alla nozione di pertinenza urbanistica, fino agli effetti che una domanda di condono produce sul procedimento sanzionatorio.
Manufatto in muratura: pertinenza o nuova costruzione?
La vicenda trae origine da un'ordinanza con la quale il Comune aveva ingiunto la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi di un manufatto in muratura, realizzato in aderenza a una tettoia e coperto con una lamiera, delle dimensioni di circa 3,50 x 1,36 metri, suddiviso in due vani destinati a docce.
Ritenendo l'intervento realizzato in assenza del necessario titolo edilizio, l'Amministrazione aveva quindi esercitato il potere previsto dall'art. 31 del Testo Unico Edilizia.
La proprietaria aveva impugnato l'ordinanza sostenendone l'illegittimità sotto diversi profili. In primo luogo deduceva che, per le opere interessate dal provvedimento, erano state presentate domande di condono edilizio ancora non definite e che, proprio per questo, il Comune non avrebbe potuto ordinare la demolizione prima della conclusione del relativo procedimento.
Contestava inoltre la motivazione dell'ordinanza, ritenendo che l'Amministrazione avrebbe dovuto esplicitare sia le ragioni di interesse pubblico poste a fondamento della demolizione sia il contrasto delle opere con la disciplina urbanistica vigente. A suo avviso, inoltre, il manufatto avrebbe dovuto essere qualificato come pertinenza dell'immobile principale e non come nuova costruzione.
Un'ulteriore censura riguardava, infine, il procedimento seguito dal Comune. Secondo la ricorrente, infatti, l'ordinanza sarebbe stata adottata senza la preventiva comunicazione di avvio del procedimento prevista dall'art. 7 della legge n. 241/1990.
Ordine di demolizione: perché non serve la comunicazione di avvio del procedimento
Il TAR ha esaminato anzitutto la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento e richiama un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa, secondo cui l'ordine di demolizione costituisce un atto dovuto e vincolato, adottato a seguito dell'accertamento di un abuso edilizio.
Si tratta, infatti, di un provvedimento conseguente all'esercizio del potere attribuito al Comune dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 che, una volta accertata la realizzazione di opere in assenza del necessario titolo edilizio o in totale difformità da esso, non lascia all'Amministrazione alcun margine di discrezionalità.
Proprio la natura vincolata del provvedimento ha portato il TAR a escludere che l'omessa comunicazione prevista dall'art. 7 della legge n. 241/1990 possa incidere sulla legittimità dell'ordinanza. Trattandosi di un atto il cui contenuto è rigidamente predeterminato dalla legge, il provvedimento non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello adottato e, pertanto, l'omissione dell'avviso di avvio del procedimento non assume rilievo.
Quando un manufatto costituisce una pertinenza urbanistica
La questione centrale della controversia riguardava, tuttavia, la qualificazione del manufatto.
La ricorrente sosteneva che i due vani destinati a docce dovessero essere considerati una pertinenza dell'immobile principale e che, anche in ragione della loro modesta consistenza, non potessero essere ricondotti alla categoria delle nuove costruzioni.
Prima di esaminare il caso concreto, il TAR ha richiamato un principio ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa. La nozione di pertinenza urbanistica, infatti, è più restrittiva rispetto a quella civilistica e non coincide con la semplice destinazione di un manufatto al servizio dell'edificio principale. Perché un'opera possa essere qualificata come pertinenza è necessario che non determini un autonomo impatto sotto il profilo urbanistico-edilizio e che non comporti la realizzazione di un nuovo volume o una stabile trasformazione del territorio.
Applicando questi principi al caso di specie, il Collegio ha osservato che la struttura realizzata in muratura presenta caratteristiche incompatibili con la natura pertinenziale dell'intervento. L'opera, infatti, altera la sagoma e l'aspetto esteriore dell'immobile, comporta una trasformazione permanente del territorio e determina la realizzazione di un nuovo volume chiuso.
Sono proprio queste caratteristiche a escludere l'applicazione del regime dell'edilizia libera o della CILA e a ricondurre l'intervento nell'ambito delle nuove costruzioni, per le quali è necessario il relativo titolo edilizio. La modesta consistenza del manufatto, quindi, non è sufficiente, di per sé, a farlo rientrare nella nozione di pertinenza quando le sue caratteristiche costruttive comportano una trasformazione stabile del territorio.
La domanda di condono non blocca automaticamente l'ordine di demolizione
Un'altra censura riguardava la pendenza delle domande di condono edilizio, che, secondo la ricorrente, avrebbe impedito al Comune di adottare l'ordinanza di demolizione prima della conclusione del relativo procedimento.
Anche sotto questo profilo il TAR non ha condiviso le argomentazioni della ricorrente.
Dalla documentazione prodotta in giudizio risulta, infatti, che la domanda di condono riguardava un intervento diverso, relativo a 26 mq dichiarati come superficie abitabile interna all'abitazione, mentre il manufatto interessato dall'ordinanza era costituito dai due vani destinati a docce.
Mancando la coincidenza tra le opere oggetto dell'istanza di sanatoria e quelle interessate dal procedimento repressivo, il Collegio ha ritenuto che il Comune potesse legittimamente esercitare il proprio potere sanzionatorio. La semplice pendenza di una domanda di condono, quindi, non è sufficiente a impedire l'adozione dell'ordinanza di demolizione quando la richiesta di sanatoria riguarda opere diverse da quelle oggetto dell'accertamento.
Ordine di demolizione: quando non serve una motivazione rafforzata
Respinte tutte le censure formulate dalla ricorrente, il TAR si è soffermato anche sulla motivazione dell'ordinanza di demolizione, richiamando un orientamento ormai consolidato del Consiglio di Stato.
Quando un'opera è stata realizzata in assenza del titolo edilizio o in totale difformità da esso, l'ingiunzione di demolizione trova un'adeguata motivazione nell'accertamento stesso dell'abuso edilizio e non richiede che il Comune espliciti ulteriori ragioni di interesse pubblico.
La demolizione rappresenta, infatti, la conseguenza prevista dalla legge per il ripristino della legalità urbanistico-edilizia violata e, proprio per questo, l'Amministrazione non è tenuta a dimostrare un interesse pubblico ulteriore rispetto a quello insito nell'eliminazione dell'abuso.
Lo stesso principio vale anche quando siano trascorsi molti anni dalla realizzazione delle opere. Il decorso del tempo, infatti, non è sufficiente a far sorgere un legittimo affidamento sulla conservazione di una situazione abusiva e non impone una motivazione rafforzata dell'ordinanza.
Pertinenza urbanistica e nuova costruzione: il principio applicato dal TAR
Alla luce di queste considerazioni, il TAR ha respinto il ricorso, confermando la legittimità dell'ordinanza di demolizione. La sentenza ribadisce che tale provvedimento ha natura vincolata e, proprio per questo, non richiede né la preventiva comunicazione di avvio del procedimento né una motivazione ulteriore rispetto all'accertamento dell'abuso.
La decisione conferma, inoltre, che la qualificazione di un'opera come pertinenza urbanistica non dipende dalla funzione cui essa è destinata o dalle sue dimensioni, ma dalle sue caratteristiche costruttive e dagli effetti che produce sotto il profilo urbanistico-edilizio.
Quando il manufatto comporta una trasformazione stabile del territorio e determina la realizzazione di un nuovo volume, deve essere qualificato come nuova costruzione, con la conseguenza che la semplice pendenza di una domanda di condono edilizio non è sufficiente a impedire al Comune di esercitare il proprio potere repressivo se l'istanza riguarda opere diverse da quelle oggetto dell'ordinanza.
