Il parere paesaggistico negativo reso nell'ambito di una domanda di condono edilizio deve essere preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 10-bis della Legge n. 241/1990?
Il successivo preavviso di rigetto inviato dal Comune è sufficiente a sanare l'omissione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo? E quale disciplina si applica al termine entro il quale deve essere espresso il parere paesaggistico: quella ordinaria prevista dal Codice dei beni culturali oppure quella speciale dettata dalla Legge n. 47/1985?
Su questi aspetti si è pronunciato il TAR Lazio, Sez. II Quater, Roma, con la sentenza 1 luglio 2026, n. 12017, affrontando il rapporto tra il procedimento di condono edilizio e le garanzie partecipative riconosciute al privato e chiarendo che anche il parere paesaggistico previsto dall'art. 32 della Legge n. 47/1985 deve essere preceduto dal contraddittorio procedimentale.
Allo stesso tempo, il giudice ha distinto la disciplina speciale del condono da quella dell'autorizzazione paesaggistica ordinaria, escludendo l'applicazione del termine di 45 giorni previsto dall'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.
Parere paesaggistico e preavviso di rigetto: il contraddittorio è obbligatorio anche nel condono edilizio
La controversia trae origine da una domanda di condono edilizio presentata ai sensi della Legge n. 47/1985, avente a oggetto una piccola costruzione di circa 60 mq situata all'interno di una proprietà sottoposta a vincolo paesaggistico. Alla domanda era stata allegata anche la richiesta del parere previsto dall'art. 32 della stessa legge.
Dopo essere subentrato nella titolarità della pratica a seguito dell'acquisto dell'immobile, il nuovo proprietario aveva ricevuto un preavviso di rigetto dell'istanza di sanatoria, fondato sul parere sfavorevole espresso dall'amministrazione competente alla tutela del vincolo paesaggistico.
Ritenendo che il procedimento presentasse diversi profili di illegittimità, il ricorrente aveva impugnato sia il preavviso di rigetto trasmesso dall'Amministrazione comunale sia il parere negativo dell'autorità preposta al vincolo, sostenendo che quest'ultimo fosse stato reso oltre il termine previsto dalla normativa e che l'autorità competente avesse espresso direttamente il proprio giudizio negativo senza avergli previamente comunicato i motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis della Legge n. 241/1990, impedendo così la partecipazione al procedimento e la presentazione di osservazioni prima della conclusione della valutazione paesaggistica.
Muovendo da queste censure, il TAR è stato chiamato a chiarire quale disciplina trovi applicazione al procedimento di rilascio del parere paesaggistico nell'ambito del condono edilizio e se il principio del contraddittorio procedimentale debba operare anche nei confronti dell'autorità chiamata a esprimere il parere vincolante.
Parere paesaggistico e preavviso di rigetto: il principio affermato dal TAR Lazio
La pronuncia affronta un tema che continua a interessare numerosi procedimenti di condono ancora pendenti e che riguarda il corretto svolgimento del subprocedimento paesaggistico previsto dall'art. 32 della Legge n. 47/1985.
In particolare, il TAR è stato chiamato a chiarire se l'autorità preposta alla tutela del vincolo possa esprimere direttamente un parere negativo oppure se, prima di adottare una determinazione destinata a impedire il rilascio della sanatoria, debba garantire al richiedente la possibilità di partecipare al procedimento mediante la comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 10-bis della Legge n. 241/1990.
La sentenza affronta anche un secondo profilo interpretativo, relativo alla disciplina applicabile ai termini entro i quali il parere deve essere espresso. Il ricorrente riteneva infatti applicabile il termine di 45 giorni previsto per l'autorizzazione paesaggistica ordinaria, mentre il TAR ribadisce che il procedimento di sanatoria continua a essere regolato dalla disciplina speciale prevista dall'art. 32 della Legge n. 47/1985.
Il quadro normativo tra condono edilizio, tutela paesaggistica e partecipazione procedimentale
Per comprendere il ragionamento sviluppato dal TAR è necessario partire dal quadro normativo nel quale si inserisce la vicenda.
Il primo riferimento è rappresentato dall'art. 32 della Legge n. 47/1985, che disciplina il rilascio del titolo edilizio in sanatoria per gli immobili sottoposti a vincolo. La norma subordina il condono al parere favorevole dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo e assegna a quest'ultima un termine di centottanta giorni per pronunciarsi, decorso il quale il richiedente può agire contro il silenzio dell'amministrazione.
Diverso è invece il procedimento disciplinato dall'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), che regola il procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica. Proprio il rapporto tra questa disciplina generale e quella speciale prevista dalla Legge n. 47/1985 costituisce uno dei punti centrali della controversia, poiché il ricorrente riteneva applicabile il termine di 45 giorni previsto dal Codice dei beni culturali.
Assumono inoltre rilievo gli artt. 10-bis e 21-octies della Legge n. 241/1990. Il primo impone all'amministrazione, prima dell'adozione di un provvedimento negativo, di comunicare all'interessato i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, consentendogli di presentare osservazioni e documenti; il secondo disciplina gli effetti derivanti dalla violazione delle norme sul procedimento amministrativo.
Condono edilizio: quale termine si applica al parere paesaggistico
Secondo il ricorrente, il parere negativo doveva considerarsi tardivo e, quindi, inefficace, perché reso oltre il termine di 45 giorni previsto dall'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 per il procedimento di autorizzazione paesaggistica ordinaria. Da ciò sarebbe derivata anche l'illegittimità del successivo preavviso di rigetto emesso dall'amministrazione comunale.
Una tesi che il TAR non ha condiviso, ribadendo che il procedimento disciplinato dall'art. 32 della Legge n. 47/1985 costituisce una disciplina speciale che regola il rilascio del titolo edilizio in sanatoria per opere realizzate su immobili sottoposti a vincolo e che impedisce di applicare le regole previste per il diverso procedimento di autorizzazione paesaggistica previsto dall'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.
L'art. 32 della Legge n. 47/1985 stabilisce infatti che il parere favorevole debba essere reso entro centottanta giorni dalla ricezione della richiesta e prevede, in caso di inerzia, la possibilità per il richiedente di impugnare il silenzio dell'amministrazione.
A sostegno di questa conclusione il Collegio ha richiamato anche un recente orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui, nei procedimenti di condono relativi ad abusi realizzati in aree vincolate, il procedimento per l'acquisizione del parere paesaggistico resta integralmente disciplinato dalla Legge n. 47/1985, che introduce una disciplina speciale rispetto a quella prevista dal Codice dei beni culturali.
Nello stesso senso viene richiamata anche la giurisprudenza del TAR Campania, che ha escluso l'applicabilità del termine di 45 giorni ai pareri resi nell'ambito del primo condono edilizio.
Perché il parere paesaggistico negativo richiede il preavviso di rigetto
Diverse invece le considerazioni sull'obbligo di instaurare il contraddittorio con il richiedente prima dell'adozione del parere paesaggistico negativo.
Il Collegio ha osservato innanzitutto che il parere sia stato espresso senza che al ricorrente fosse stata previamente comunicata la sussistenza dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda, così come previsto dall'art. 10-bis della Legge n. 241/1990.
Richiamando un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, il TAR ha quindi ribadito che l'obbligo del preavviso di rigetto non riguarda soltanto il procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica disciplinato dall'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, ma si estende anche al subprocedimento previsto dall'art. 32 della Legge n. 47/1985.
Tale conclusione trova fondamento nella particolare natura del parere espresso dall'autorità preposta alla tutela del vincolo che, pur essendo formalmente qualificato come parere, possiede un contenuto sostanzialmente decisorio, poiché, quando è negativo, impedisce il rilascio del titolo edilizio in sanatoria e determina il definitivo arresto del procedimento.
Proprio per questo motivo il richiedente deve essere posto nelle condizioni di conoscere preventivamente le ragioni ostative e di presentare osservazioni prima che l'autorità assuma la propria determinazione conclusiva. Il principio del contraddittorio non rappresenta quindi un semplice adempimento procedimentale, ma uno strumento destinato a consentire un confronto effettivo tra amministrazione e privato in una fase nella quale la valutazione tecnica non si è ancora consolidata.
Applicando questi principi al caso in esame, il Collegio ha ritenuto che il parere impugnato fosse illegittimo, poiché ha espresso in via definitiva il giudizio di incompatibilità paesaggistica dell'intervento senza che l'interessato sia stato posto nelle condizioni di partecipare utilmente al procedimento. In tal modo il ricorrente è stato privato della possibilità di fornire elementi che avrebbero potuto essere valutati dall'amministrazione prima della conclusione del subprocedimento paesaggistico.
Il preavviso del Comune non sana l'omesso contraddittorio
Accertata la violazione dell'art. 10-bis della Legge n. 241/1990, il TAR affronta un'ulteriore questione strettamente collegata alla precedente, ossia se il successivo preavviso di rigetto trasmesso dall'amministrazione comunale fosse sufficiente a colmare l'omissione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.
La risposta del Collegio è stata negativa: la comunicazione dei motivi ostativi deve necessariamente intervenire prima della conclusione del procedimento nel quale viene assunta la decisione destinata a incidere sulla posizione del privato. Nel caso di specie, invece, il preavviso di rigetto del Comune è stato notificato soltanto dopo che l'autorità preposta al vincolo aveva già espresso il proprio giudizio negativo, quando il subprocedimento paesaggistico si era ormai concluso.
Questa successione ha reso irrilevante il successivo intervento del Comune; la funzione dell'art. 10-bis della Legge n. 241/1990, infatti, non consiste nel garantire un generico diritto di replica, ma nel consentire al richiedente di partecipare alla formazione della decisione amministrativa quando questa non è ancora definitiva. Solo in tale fase le osservazioni del privato possono essere effettivamente valutate e, se ritenute fondate, incidere sul contenuto della successiva determinazione dell'amministrazione.
Poiché il parere paesaggistico era già stato espresso, il contraddittorio si sarebbe inevitabilmente svolto in un momento successivo rispetto alla valutazione tecnico-discrezionale dell'autorità competente, perdendo così la propria effettiva utilità. Per questa ragione il preavviso trasmesso dall'amministrazione non poteva sostituire quello che avrebbe dovuto essere comunicato prima dell'adozione del parere negativo.
Infine, il TAR ha richiamato anche l'art. 21-octies della Legge n. 241/1990, ricordando che, dopo le modifiche introdotte dal D.L. n. 76/2020, la disciplina sulla non annullabilità del provvedimento per vizi formali non trova applicazione nei casi di violazione dell'art. 10-bis. Nel caso in esame, inoltre, il parere paesaggistico costituisce espressione di una valutazione tecnico-discrezionale, con la conseguenza che l'omessa comunicazione dei motivi ostativi non può essere considerata una mera irregolarità procedimentale priva di effetti sul provvedimento finale.
Condono edilizio e vincolo paesaggistico: prevale il principio del contraddittorio
Il Collegio ha dichiarato inammissibile il ricorso nella parte rivolta contro il preavviso di rigetto emesso dal Comune, ribadendo un orientamento consolidato secondo cui tale comunicazione costituisce un atto endoprocedimentale, privo di autonoma efficacia lesiva e, pertanto, non immediatamente impugnabile.
Diversa è invece la posizione del parere negativo espresso dall'autorità preposta alla tutela del vincolo: sebbene formalmente inserito all'interno del procedimento di condono, esso produce effetti immediati sulla posizione del richiedente, poiché impedisce il rilascio del titolo edilizio in sanatoria. Questa natura sostanzialmente decisoria ne giustifica l'autonoma impugnabilità.
Accertata la violazione dell'art. 10-bis della Legge n. 241/1990, il Collegio ha annullato quindi il parere negativo, disponendo la riedizione del subprocedimento paesaggistico. L'amministrazione dovrà comunicare al richiedente i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, consentirgli di presentare osservazioni e soltanto successivamente riesercitare il proprio potere valutativo.
Il procedimento previsto dall'art. 32 della Legge n. 47/1985 conserva quindi la propria autonomia rispetto all'autorizzazione paesaggistica ordinaria, ma tale autonomia non incide sulle garanzie partecipative riconosciute al richiedente. Anche nel procedimento di condono il contraddittorio deve precedere l'adozione del parere negativo dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.
