Cosa accade quando un Comune ordina il ripristino dello stato dei luoghi non perché un’opera sia stata realizzata senza titolo, ma soltanto perché non è stato trasmesso il certificato di collaudo finale? La mancata presentazione di quel documento è sufficiente per far considerare l’impianto privo di valido titolo abilitativo e giustificarne il ripristino, oppure si tratta di un adempimento che, per quanto importante, opera su un piano diverso rispetto alla formazione e all’efficacia della Procedura Abilitativa Semplificata? E ancora, chi paga la sanzione pecuniaria in misura ridotta sta davvero accettando in blocco tutte le conseguenze dell’accertamento, comprese quelle che incidono direttamente sul bene, oppure quel pagamento estingue soltanto la pretesa economica dell’amministrazione?
A rispondere è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3325 del 28 aprile 2026, che chiarisce la natura del certificato di collaudo finale nell'ambito della Procedura Abilitativa Semplificata e definisce i limiti degli effetti derivanti dal pagamento in misura ridotta delle sanzioni amministrative, offrendo chiarimenti destinati ad avere ricadute pratiche sia per gli operatori del settore delle energie rinnovabili sia per le amministrazioni chiamate a vigilare sulla corretta realizzazione degli impianti.
Ordine di ripristino per il collaudo finale non trasmesso: il caso
La controversia riguardava un impianto cogenerativo alimentato a biomassa legnosa realizzato sulla base di due Procedure Abilitative Semplificate presentate ai sensi dell'art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011 e successivamente integrate da alcune varianti. A seguito di un sopralluogo effettuato nel 2024, veniva contestata la violazione dell'art. 44 del medesimo decreto sul presupposto che, una volta ultimato l'intervento, non fosse stato trasmesso al Comune il certificato di collaudo finale previsto dalla normativa.
Alla contestazione seguiva l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria e, successivamente, l'adozione di un'ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi.
La società proprietaria dell'impianto impugnava il provvedimento sostenendo che la mancata trasmissione del collaudo non potesse essere equiparata né all'assenza della Procedura Abilitativa Semplificata né alla realizzazione di opere difformi rispetto a quelle assentite.
Il TAR respingeva il ricorso ritenendo che il mancato deposito del certificato di collaudo finale entro il termine di efficacia della procedura comportasse la decadenza del titolo abilitativo e che l'impianto dovesse quindi considerarsi privo di valido titolo. Secondo il giudice di primo grado, inoltre, la successiva produzione del collaudo non era idonea a sanare la situazione.
Contro questa decisione veniva proposto appello al Consiglio di Stato. La società contestava la ricostruzione del TAR sostenendo che il collaudo costituisse un adempimento successivo all'ultimazione dei lavori e non un elemento costitutivo della PAS, evidenziando inoltre che il Comune non aveva accertato alcuna difformità tra l'impianto realizzato e quello oggetto delle procedure abilitative.
PAS, certificato di collaudo e ordine di ripristino: le norme da conoscere
Per comprendere la decisione dei giudici di Palazzo Spada è necessario circoscrivere il quadro normativo di riferimento. In questo caso, la controversia ruota attorno agli artt. 6 e 44 del D.Lgs. n. 28/2011, nella versione vigente all'epoca dei fatti.
L'art. 6 disciplinava la Procedura Abilitativa Semplificata per la realizzazione di determinati impianti alimentati da fonti rinnovabili, prevedendo che l'intervento fosse completato entro tre anni dal perfezionamento della procedura e che, a lavori ultimati, il progettista o un tecnico abilitato trasmettesse al Comune il certificato di collaudo finale attestante la conformità dell'opera al progetto presentato.
L'art. 44, comma 2, del medesimo decreto stabiliva invece che l'esecuzione degli interventi in assenza della Procedura Abilitativa Semplificata o in difformità da quanto dichiarato fosse soggetta a sanzione amministrativa pecuniaria, facendo salvo il ripristino dello stato dei luoghi.
Nella vicenda esaminata dal Consiglio di Stato il punto centrale era quindi comprendere se la mancata trasmissione del certificato di collaudo finale potesse essere assimilata all'assenza della PAS o a una difformità rispetto a quanto assentito, così da giustificare l'adozione dell'ordine di ripristino.
La sentenza affronta inoltre il tema degli effetti del pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa previsto dall'art. 16 della Legge n. 689/1981, disposizione che consente l'estinzione dell'illecito mediante il pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta entro i termini stabiliti dalla legge.
PAS e collaudo finale: perché Consiglio di Stato e TAR sono arrivati a conclusioni opposte
Il TAR aveva ritenuto che il certificato di collaudo finale costituisse una componente essenziale del procedimento previsto dall'art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011. Da questa impostazione derivava la conclusione secondo cui la mancata trasmissione del collaudo entro il termine triennale di efficacia della Procedura Abilitativa Semplificata comportasse la decadenza del titolo e facesse venir meno il titolo che ne legittimava la realizzazione.
Secondo il giudice di primo grado, inoltre, la successiva produzione del certificato non poteva sanare la situazione, mentre la realizzazione di una vasca in cemento armato successivamente assentita costituiva un indice della mancata ultimazione dell'intervento entro il termine previsto dalla legge.
Il Consiglio di Stato ha invece ribaltato questa impostazione, chiarendo che il certificato di collaudo finale previsto dall'art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011 non rappresenta un elemento costitutivo della PAS, ma un adempimento successivo all'ultimazione dei lavori destinato ad attestare la conformità dell'opera al progetto presentato, privo di valenza costitutiva della procedura. La sua mancata trasmissione, pertanto, non può essere assimilata né all'assenza della procedura abilitativa semplificata né alla realizzazione di opere difformi.
I giudici di Palazzo Spada hanno inoltre rilevato che il Comune non aveva accertato alcuna difformità tra l'impianto assentito e quello realizzato e che gli stessi verbali di sopralluogo descrivevano un'opera già completata, sia pure in fermo manutentivo. In assenza di elementi idonei a dimostrare l'incompletezza dell'intervento o la non veridicità della comunicazione di fine lavori, la mancata trasmissione del collaudo non poteva costituire il presupposto per l'ordine di ripristino.
La sentenza affronta infine il tema del pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa, precisando che l'effetto estintivo previsto dall'art. 16 della Legge n. 689/1981 riguarda la sanzione pecuniaria e non comporta automaticamente acquiescenza rispetto a misure ripristinatorie o reali, soprattutto quando il destinatario non sia stato adeguatamente informato della loro autonoma applicabilità.
Perché il mancato deposito del collaudo non fa decadere la PAS
Il passaggio centrale della sentenza sta nella distinzione tra il titolo che legittima l'intervento e gli adempimenti che seguono la sua realizzazione.
L'art. 44, comma 2, del D.Lgs. n. 28/2011 collega la sanzione ripristinatoria a due sole fattispecie, l'assenza della Procedura Abilitativa Semplificata e la difformità dell'opera rispetto a quanto dichiarato. La mancata trasmissione del certificato di collaudo finale non rientra in nessuna di queste ipotesi e non può essere equiparata ad esse attraverso un'interpretazione estensiva della norma sanzionatoria.
Da qui deriva uno dei principi più importanti affermati dal Consiglio di Stato. Il collaudo mantiene una funzione tecnica rilevante, perché attesta la conformità dell'opera al progetto e comporta l'assunzione di specifiche responsabilità professionali, ma non incide sulla formazione della PAS né può determinare, da solo, la perdita di efficacia di un titolo già perfezionato.
Particolarmente significativa è anche la ricostruzione della natura della Procedura Abilitativa Semplificata, che la sentenza avvicina al modello della SCIA piuttosto che a quello del provvedimento tacito. In questa prospettiva il decorso del termine previsto dalla legge rende lecita l'attività dichiarata dal privato, mentre il collaudo interviene in un momento successivo per attestare la conformità dell'opera eseguita.
La pronuncia offre inoltre un chiarimento importante sul rapporto tra pagamento in misura ridotta e misure ripristinatorie. Il Consiglio di Stato evita di attribuire al pagamento della sanzione pecuniaria un effetto automaticamente preclusivo rispetto alla tutela giurisdizionale, riaffermando la necessità che il destinatario sia pienamente consapevole delle conseguenze derivanti dalla propria scelta.
Sotto questo profilo la decisione richiama l'attenzione delle amministrazioni sulla necessità di distinguere correttamente tra sanzioni pecuniarie e misure reali e di utilizzare ciascun potere nel rispetto dei presupposti espressamente previsti dalla legge. La mancanza del collaudo può certamente giustificare attività di verifica e controllo, ma non può essere utilizzata per trasformare un impianto assistito da un titolo esistente in un'opera realizzata senza titolo quando non sia stata accertata alcuna effettiva difformità rispetto al progetto assentito.
Collaudo finale e PAS: quali indicazioni operative arrivano dalla sentenza
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e annullato l'ordine di ripristino, ritenendo che nel caso esaminato mancasse il presupposto stesso dell'intervento repressivo, poiché l'impianto era assistito da un titolo esistente e l'amministrazione non aveva accertato alcuna difformità rispetto a quanto assentito.
La sentenza affronta un tema che va oltre il caso specifico dell'impianto a biomassa e riguarda il modo in cui devono essere esercitati i poteri di vigilanza e repressione in presenza di adempimenti procedimentali incompleti.
Il principio affermato è che le conseguenze sanzionatorie più incisive possono essere applicate soltanto quando ricorrono i presupposti espressamente previsti dalla legge e non possono essere estese a fattispecie diverse sulla base di valutazioni presuntive o di omissioni documentali che il legislatore ha disciplinato in modo differente.
La decisione richiama inoltre la necessità di distinguere la regolarità formale del procedimento dalla legittimità sostanziale dell'intervento, evitando che omissioni documentali vengano automaticamente trasformate in presupposti per l'adozione di misure ripristinatorie.
Allo stesso modo, la sentenza ribadisce la necessità di mantenere distinti i diversi piani sanzionatori previsti dall'ordinamento, evitando che il pagamento di una sanzione pecuniaria venga automaticamente interpretato come rinuncia alla tutela giurisdizionale rispetto a provvedimenti autonomi che producono effetti ulteriori rispetto alla sola pretesa economica dell'amministrazione.
