La disponibilità giuridica dell’area non esaurisce la propria funzione al momento della presentazione della PAS, ma deve continuare a sussistere anche quando il proponente intende avvalersi del titolo e realizzare l’impianto fotovoltaico.
È questo il principio attorno al quale ruota la sentenza del Consiglio di Stato del 25 agosto 2026, n. 6636, relativa a una Procedura Abilitativa Semplificata presentata per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di circa 700 kWp. La decisione affronta, nello stesso tempo, il rapporto tra riesame della PAS e limiti temporali dell’autotutela, distinguendo la rivalutazione dei vizi originari dalla verifica della permanenza dei presupposti necessari per eseguire l’intervento.
PAS fotovoltaico: la disponibilità dell’area deve permanere anche quando si utilizza il titolo
Dopo la presentazione della PAS da parte di una società, il Comune aveva successivamente vietato l’esecuzione dell’intervento, contestando profili urbanistici e regolamentari, oltre ad alcune carenze documentali.
A seguito di un primo contenzioso davanti al TAR Puglia e al Consiglio di Stato, la stessa società aveva chiesto formalmente al Comune di riesaminare la pratica, sollecitando una nuova decisione sulla possibilità di realizzare l’impianto.
Nel procedimento così riaperto, l’Amministrazione non si era limitata a confermare le contestazioni già formulate, ma aveva verificato anche la permanenza dei presupposti necessari per consentire l’esecuzione dell’intervento fotovoltaico. Tra questi assume rilievo decisivo la disponibilità giuridica dell’area ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001.
Il Comune aveva infatti rilevato che il contratto preliminare di compravendita utilizzato dalla società per dimostrare la disponibilità del terreno aveva una durata limitata a dodici mesi ed era ormai scaduto.
Disponibilità dell’area: preliminare scaduto e proroga non dimostrata
Quando il procedimento di riesame era stato avviato, il titolo utilizzato per dimostrare la disponibilità dell’area risultava quindi già scaduto, motivo per cui il Comune aveva chiesto alla società di dimostrare che il preliminare fosse stato prorogato mediante un atto avente data certa e perfezionato prima della scadenza.
La società, tuttavia, non aveva prodotto in sede procedimentale documentazione idonea a dimostrare la permanenza della disponibilità del fondo e solo nel successivo giudizio era stata depositata una proposta di proroga sottoscritta dalle promittenti venditrici.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto tale documento inidoneo sotto più profili, perché non era stato prodotto durante il procedimento, non recava la sottoscrizione della promissaria acquirente e, inoltre, era privo di data certa.
Secondo il Collegio, trattandosi della proroga di un contratto preliminare, cioè di un negozio bilaterale ad effetti obbligatori, non era sufficiente la sola manifestazione di disponibilità delle promittenti venditrici, essendo necessario il consenso anche della promissaria acquirente.
La legittimità del provvedimento comunale, inoltre, doveva essere valutata sulla base della documentazione tempestivamente prodotta nel procedimento e non attraverso atti privi di data certa depositati soltanto in giudizio.
PAS fotovoltaico: la disponibilità dell’area deve permanere nel tempo
La disponibilità giuridica dell’area non costituisce un semplice requisito formale della PAS, ma rappresenta il presupposto della legittimazione del soggetto che intende realizzare l’intervento ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001.
Per questa ragione, il requisito deve sussistere non soltanto nella fase iniziale della procedura abilitativa, ma anche nel momento in cui il proponente intenda concretamente avvalersi del titolo e dare corso alla realizzazione dell’impianto.
Sul punto il Consiglio di Stato ha richiamato la precedente sentenza n. 1878/2026, secondo cui la mancanza del titolo di legittimazione determina l’inconfigurabilità strutturale della domanda e preclude la formazione del silenzio-assenso sulle istanze relative ai titoli edilizi abilitativi.
Nel caso esaminato, però, il punto centrale riguarda soprattutto la permanenza nel tempo della disponibilità dell’area, perché il preliminare esisteva quando la PAS era stata presentata, ma non risultava più efficace al momento del riesame.
Quando rileva il termine per l'autotutela
La disponibilità del terreno si intreccia, nella sentenza, con il tema dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990. Il TAR aveva annullato il nuovo provvedimento comunale ritenendo che l’Amministrazione avesse esercitato il potere di autotutela oltre il termine di dodici mesi previsto dalla norma.
Palazzo Spada è giunto però a una conclusione diversa, valorizzando la circostanza che il procedimento non fosse stato riaperto d’ufficio dal Comune, ma su richiesta della stessa società, la quale aveva sollecitato una nuova valutazione della PAS.
Secondo il Collegio, una volta riaperto il procedimento, l’Amministrazione non poteva limitarsi a riesaminare i soli profili già contestati, ma doveva verificare se continuassero a sussistere tutti i presupposti richiesti per la legittima esecuzione dell’impianto fotovoltaico.
È proprio in questa sede che era emersa la mancata dimostrazione della perdurante disponibilità dell’area, elemento che il Consiglio di Stato considera autonomamente rilevante rispetto alle contestazioni originarie.
Riesame PAS: perché il provvedimento comunale ha natura “composita”
Per spiegare la particolarità della vicenda, il Consiglio di Stato ha qualificato il provvedimento comunale come un atto dalla natura “composita”.
Il Comune aveva, infatti, rivalutato alcuni profili originari della PAS e, nello stesso tempo, aveva accertato circostanze ulteriori emerse durante il procedimento di riesame e autonomamente ostative alla realizzazione dell’intervento.
La mancata dimostrazione della disponibilità giuridica dell’area apparteneva a questa seconda categoria e, proprio perché incideva direttamente sulla legittimazione del proponente, era sufficiente a sostenere il divieto di esecuzione dell’impianto.
Il Consiglio di Stato ha quindi escluso che il riesame fosse stato utilizzato come strumento per aggirare i limiti temporali dell’autotutela, ritenendo invece che, a fronte della richiesta della stessa società, fosse necessario verificare se continuassero a sussistere le condizioni per realizzare l’intervento.
Questo passaggio non significa, però, che la richiesta di riesame del privato determini automaticamente una nuova decorrenza del termine previsto dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990. Nel caso esaminato assume valore decisivo l’emersione di un autonomo profilo ostativo, legato alla permanenza della disponibilità dell’area e distinto dalla semplice rivalutazione dei vizi originari della PAS.
PAS fotovoltaico: cosa deve dimostrare il proponente sulla disponibilità dell’area
L’appello del Comune è stato quindi accolto e, in riforma della sentenza del TAR Puglia n. 313/2025, il ricorso di primo grado della società è stato respinto.
La decisione offre un’indicazione operativa importante per chi realizza impianti fotovoltaici mediante PAS, perché quando la disponibilità dell’area deriva da un titolo negoziale sottoposto a termine, il proponente deve verificare che quel titolo continui a essere efficace anche nel momento in cui intende dare corso ai lavori e, qualora l’Amministrazione ne richieda la prova, deve produrre nel procedimento documentazione idonea a dimostrarne la perdurante validità.
Nel caso esaminato, era interesse e specifico onere partecipativo della società fornire gli elementi necessari a comprovare la permanenza della disponibilità giuridica dell’area, mentre la documentazione prodotta non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare una valida proroga del preliminare.
La mancata dimostrazione di questo presupposto è stata considerata dal Consiglio di Stato una ragione autonoma e sufficiente a sostenere la determinazione comunale, con la conseguenza che le ulteriori contestazioni urbanistiche, paesaggistiche e regolamentari sono rimaste assorbite.
Per le PAS relative agli impianti fotovoltaici, il punto da tenere presente è quindi soprattutto uno: la disponibilità dell’area non rileva soltanto quando viene presentata la pratica, ma deve continuare a sussistere anche nel momento in cui il proponente intende concretamente avvalersi del titolo e realizzare l’intervento.
