La possibilità di utilizzare la procedura abilitativa semplificata (PAS) non dipende soltanto dalla disponibilità dell’area sulla quale viene installato l’impianto, perché il requisito previsto dal D.Lgs. n. 190/2024 deve essere verificato anche rispetto alle superfici interessate dalle opere connesse, quando queste risultano necessarie al funzionamento dell’intervento.
È su questo passaggio che si è pronunciato il TAR Campania, Napoli, Sez. VII, con la sentenza del 29 luglio 2026, n. 4767, intervenendo sul rapporto tra la PAS disciplinata dall’art. 8 del Testo Unico sulle rinnovabili e l’autorizzazione unica prevista dal successivo art. 9.
La questione è legata alla nuova formulazione dell’art. 8 del D.Lgs. n. 190/2024 che, rispetto al previgente art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011, non richiama espressamente, nella disposizione relativa alla disponibilità delle superfici, anche le opere connesse. Proprio su questa differenza la società ricorrente ha fondato la propria interpretazione, sostenendo che, ai fini della PAS, fosse sufficiente avere la disponibilità dell’area destinata all’impianto.
Il TAR ha però seguito una lettura diversa e ha ritenuto che la nozione di “disponibilità della superficie” non possa essere limitata all’area materialmente occupata dall’infrastruttura principale, dovendo comprendere anche le opere tecnicamente e strutturalmente necessarie alla sua efficienza complessiva. Quando, per realizzare queste opere, è necessario attivare una procedura espropriativa o imporre una servitù coattiva, la PAS non è sufficiente e occorre ricorrere all’autorizzazione unica.
PAS e disponibilità delle aree: per le opere connesse può servire l’autorizzazione unica
La vicenda è nata dalla presentazione di una PAS per la realizzazione di un impianto solare; la società proponente ha precisato che, per tutte le aree interessate dal cavidotto e dalle relative opere accessorie indicate nel piano particellare, sarebbe stato necessario procedere mediante esproprio, chiedendo la dichiarazione di pubblica utilità, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio oppure l’imposizione di servitù coattive.
La disponibilità dell’area destinata all’impianto principale non ha quindi rappresentato il punto centrale della controversia, perché il problema ha riguardato piuttosto le superfici necessarie per realizzare le opere connesse, rispetto alle quali la società non disponeva già di un titolo idoneo e avrebbe avuto bisogno dell’intervento dell’amministrazione.
Il Comune ha ritenuto che questa circostanza impedisse di proseguire attraverso la procedura abilitativa semplificata e ha concluso il procedimento con un diniego, rilevando che, quando per le opere di connessione è necessario attivare procedure espropriative, il titolo da utilizzare è l’autorizzazione unica.
La società ha contestato questa impostazione, sostenendo che il nuovo Testo Unico avesse modificato proprio questo aspetto della disciplina.
D.Lgs. n. 190/2024: quando la disponibilità delle aree consente la PAS
Il punto sul quale si è concentrata la sentenza è la formulazione dell’art. 8, comma 2, del D.Lgs. n. 190/2024, secondo cui il ricorso alla PAS è precluso quando il proponente non abbia la disponibilità delle superfici necessarie per l’installazione dell’impianto.
La società ricorrente ha messo questa disposizione a confronto con il previgente art. 6, comma 2, del D.Lgs. n. 28/2011, che faceva riferimento al proprietario dell’immobile oppure a chi avesse la disponibilità degli immobili interessati dall’“impianto e dalle opere connesse”.
Da questa differenza testuale la ricorrente ha sostenuto che, dal momento che il nuovo art. 8 non riproduce espressamente il riferimento alle opere connesse, la disponibilità delle relative aree non costituirebbe più una condizione necessaria per utilizzare la PAS.
A sostegno di questa lettura ha richiamato anche lo stesso comma 2 dell’art. 8, nella parte in cui prevede che, per le opere connesse, il proponente possa attivare, laddove necessario, le procedure disciplinate dal d.P.R. n. 327/2001 in materia di espropriazione per pubblica utilità. Secondo la società, questa previsione avrebbe consentito di utilizzare la PAS pur non disponendo, già al momento della sua presentazione, delle superfici interessate dalle opere connesse.
Il TAR non ha condiviso questa impostazione e ha ricostruito il significato della disposizione attraverso una lettura coordinata degli artt. 8 e 9 del D.Lgs. n. 190/2024.
Opere connesse: perché rientrano nella nozione di impianto
Secondo il Collegio, la disponibilità richiesta dall’art. 8 non può essere riferita soltanto alla struttura direttamente destinata alla produzione di energia, perché un impianto deve essere considerato insieme alle opere che risultano indispensabili al suo funzionamento.
La nozione di superficie assume quindi una portata più ampia, che comprende non soltanto il sedime dell’infrastruttura principale, ma anche le aree interessate dalle opere tecnicamente e strutturalmente necessarie alla sua efficienza complessiva.
Il TAR ha richiamato, a sostegno di questa interpretazione, anche l’art. 8, comma 4, del D.Lgs. n. 190/2024, che richiede al proponente una dichiarazione di legittima disponibilità a qualunque titolo e per tutta la durata della vita utile dell’intervento della superficie sulla quale deve essere realizzato l’impianto.
Anche su questo punto il Collegio ha escluso una lettura limitata alla sola infrastruttura principale, richiamando un precedente del TAR Emilia-Romagna secondo cui la nozione di impianto deve comprendere tutte le opere che, sotto il profilo tecnico e strutturale, risultano necessarie alla sua piena funzionalità.
La diversa formulazione rispetto al previgente D.Lgs. n. 28/2011, quindi, non viene letta dal TAR come una scelta diretta a separare il regime dell’impianto da quello delle opere connesse.
Espropri e servitù coattive: quando la PAS lascia spazio all’autorizzazione unica
L’art. 8, comma 2, stabilisce che, quando il proponente non dispone delle superfici necessarie per l’installazione dell’impianto, trova applicazione l’art. 9, che disciplina l’autorizzazione unica, mentre nello stesso comma viene previsto che, per le opere connesse, possano essere attivate le procedure previste dal Testo Unico sulle espropriazioni.
Il giudice amministrativo ha ritenuto che i due passaggi debbano essere letti insieme, perché la possibilità di avviare un procedimento espropriativo per le opere connesse non significa che questo possa essere inserito nella PAS, ma comporta invece il ricorso all’autorizzazione unica.
La stessa disciplina dell’art. 9 è stata utilizzata dal Collegio per confermare questa interpretazione, dal momento che, nell’ambito dell’autorizzazione unica, sono espressamente contemplate sia la documentazione relativa agli eventuali espropri sia la richiesta di attivazione della procedura per le aree interessate dalle opere connesse.
La scelta tra PAS e autorizzazione unica, quindi, non dipende soltanto dalla tipologia dell’intervento, ma anche dagli effetti giuridici sulle aree interessate che devono essere prodotti per consentirne la realizzazione.
Proprietà privata e opere connesse: le garanzie da rispettare
La motivazione si è soffermata anche sugli effetti che l’espropriazione o la costituzione coattiva di una servitù producono nei confronti dei proprietari delle aree interessate.
Il TAR ha distinto, in particolare, la qualificazione generale degli impianti come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti dall’effettiva apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dalla dichiarazione di pubblica utilità necessarie per intervenire sui singoli beni.
La natura pubblicamente rilevante dell’opera non consente quindi di incidere automaticamente sulla posizione dei proprietari attraverso una procedura semplificata, perché l’espropriazione richiede comunque il rispetto delle garanzie partecipative previste dalla disciplina di settore.
Anche per questa ragione il TAR ha considerato l’autorizzazione unica il procedimento idoneo quando occorre incidere sui diritti reali di terzi, trattandosi della sede nella quale possono essere prodotti gli effetti relativi al vincolo preordinato all’esproprio e alla dichiarazione di pubblica utilità.
La disponibilità delle aree va acquisita prima del titolo
In riferimento al momento nel quale la disponibilità delle superfici deve risultare acquisita, il TAR ha affermato che, per le aree necessarie alle opere di connessione, la disponibilità deve essere preventiva e non successiva alla formazione del titolo, escludendo quindi che la PAS possa essere utilizzata sulla base della prospettiva di acquisire successivamente le superfici oppure di costituire in un secondo momento le servitù necessarie.
Quando la disponibilità dipende da un provvedimento dell’amministrazione che produce effetti sui diritti dei proprietari, il procedimento deve quindi essere impostato sin dall’inizio secondo la disciplina dell’autorizzazione unica.
La stessa conclusione vale anche quando le opere di connessione comportano soltanto l’attraversamento del fondo mediante un cavidotto interrato o sopraelevato. Non assume rilievo decisivo il fatto che l’opera non modifichi la normale funzione o destinazione del terreno, perché anche una servitù di elettrodotto determina un’utilizzazione stabile del bene privato e, quando non è costituita volontariamente, richiede comunque un provvedimento dell’autorità.
In presenza di una servitù coattiva, quindi, non viene meno il problema della disponibilità dell’area, perché l’intervento continua a incidere sulla proprietà o su altri diritti reali appartenenti a terzi.
Conferenza di servizi nella PAS: quando può essere convocata
La controversia ha riguardato anche la necessità di acquisire il parere della Soprintendenza archeologica, dal momento che il territorio comunale interessato dall’intervento risultava assoggettato a specifiche prescrizioni per le opere che comportassero scavi o movimenti di terra.
Su questo punto il TAR ha precisato che la PAS può comunque richiedere la convocazione della conferenza di servizi quando, per realizzare l’intervento, siano necessari atti di assenso di amministrazioni diverse da quella procedente. La presenza di più amministrazioni coinvolte, quindi, non determina di per sé il passaggio all’autorizzazione unica.
Nel caso esaminato, tuttavia, il problema si è posto prima ancora della conferenza di servizi, perché la necessità di acquisire coattivamente la disponibilità delle superfici interessate dalle opere connesse rendeva già necessario applicare l’art. 9 del D.Lgs. n. 190/2024.
PAS o autorizzazione unica: la verifica decisiva sulla disponibilità delle aree
Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo legittimo il diniego del Comune perché la società non disponeva delle aree necessarie alle opere di connessione e, per acquisirle, avrebbe dovuto ricorrere alla costituzione coattiva di servitù.
Ai fini della PAS, la disponibilità deve riguardare non soltanto l’area destinata all’impianto principale, ma anche le superfici interessate dalle opere connesse necessarie al suo funzionamento.
Se queste aree sono già nella legittima disponibilità del proponente, la PAS resta utilizzabile quando ricorrono gli altri presupposti previsti dall’art. 8 del D.Lgs. n. 190/2024; quando invece è necessario attivare una procedura espropriativa o imporre una servitù coattiva, occorre ricorrere all’autorizzazione unica.
