Una pavimentazione esterna può sempre essere realizzata senza titolo edilizio? Una recinzione rientra tra le semplici sistemazioni di uno spazio aperto oppure può concorrere a una trasformazione urbanisticamente rilevante?
E il fatto di essere autorizzati a utilizzare un’area consente anche di modificarla mediante opere stabili?
Il confine tra edilizia libera e trasformazione del territorio non dipende dal nome attribuito alle singole lavorazioni, ma dalla loro consistenza, dalle modalità costruttive, dalle dimensioni e, soprattutto, dall’effetto prodotto sull’area interessata.
Una pavimentazione, considerata isolatamente, può rientrare tra gli interventi eseguibili senza titolo ai sensi dell’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001; quando, però, viene realizzata insieme a una recinzione stabilmente collegata al terreno e concorre a sottrarre uno spazio alla sua destinazione pubblica, il quadro cambia.
È quanto emerge dalla sentenza del TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, del 1° luglio 2026, n. 12016, con la quale è stato respinto il ricorso contro un’ordinanza comunale di demolizione riguardante una recinzione e due pavimentazioni realizzate su un’area destinata a verde pubblico, situata alle spalle di un locale commerciale.
Pavimentazione esterna e recinzione su verde pubblico: quando scatta la demolizione
Nel caso in esame, le opere erano state realizzate a ridosso di un locale destinato ad attività di somministrazione di alimenti e bevande e comprendevano una recinzione di forma rettangolare di circa 64 mq, costituita da paletti metallici infissi in un cordolo cementizio, sul quale poggiavano elementi in calcestruzzo, con una rete metallica disposta su due lati. All’interno della porzione delimitata era stata inoltre realizzata una pavimentazione di circa 47 mq, mentre all’esterno dell’area recintata si trovava un’ulteriore superficie in calcestruzzo di circa 11,5 mq.
Il terreno ricadeva in un’area destinata dal piano di lottizzazione a verde pubblico ed era stato consegnato al Comune in attuazione della relativa convenzione urbanistica. Sull’area insisteva, inoltre, un vincolo paesaggistico.
Secondo l’Amministrazione, le opere avevano trasformato stabilmente lo spazio, destinandolo al servizio esclusivo del locale commerciale, e configuravano interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001, realizzati in assenza del necessario titolo abilitativo.
Era stata quindi ingiunta la demolizione ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 16 della L.R. Lazio n. 15/2008, oltre all’irrogazione di una sanzione pecuniaria prevista dal regolamento comunale per la repressione dell’abusivismo edilizio.
La tesi dei ricorrenti: perché pavimentazione e recinzione non richiederebbero titolo
Secondo le ricorrenti, gli interventi sarebbero stati riconducibili all’edilizia libera prevista dall’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 e al Glossario approvato con il D.M. 2 marzo 2018, considerato che le opere consistevano in una pavimentazione esterna, nell’installazione di sistemi antintrusione e nella sistemazione del giardino, tutti lavori che, peraltro, sarebbero stati realizzati senza impiegare cemento, malte o collanti.
Inoltre, secondo le ricorrenti, la richiesta di pagamento del canone unico proveniente dalla stessa amministrazione comunale avrebbe dimostrato l’esistenza di un titolo per l’occupazione dell’area.
Il TAR non ha condiviso nessuna delle due prospettazioni, poiché la documentazione relativa alle opere e il regime giuridico del suolo descrivevano una trasformazione diversa da una semplice sistemazione esterna.
Pavimentazioni esterne in edilizia libera: limiti e condizioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001
Vale la pena ricordare che l’art. 6, comma 1, lettera e-ter), del d.P.R. n. 380/2001 comprende nell’attività edilizia libera le opere di pavimentazione e finitura degli spazi esterni, anche destinate ad aree di sosta, purché siano rispettati gli eventuali indici di permeabilità stabiliti dallo strumento urbanistico comunale.
La disposizione, tuttavia, non attribuisce una facoltà generalizzata di pavimentare qualsiasi terreno, poiché la stessa attività edilizia libera rimane subordinata alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e delle discipline di settore, comprese quelle riguardanti la tutela paesaggistica.
Ne deriva che il regime di un intervento non può essere stabilito isolando una singola lavorazione dal contesto nel quale è inserita. La pavimentazione deve essere valutata considerando la superficie interessata, i materiali utilizzati, le opere che la accompagnano e la funzione che lo spazio assume dopo i lavori.
Nel giudizio esaminato non era stata realizzata soltanto una finitura del suolo, ma un insieme composto da due pavimentazioni e da una recinzione sostenuta da un cordolo in cemento, opere che avevano separato una porzione dell’area dal restante giardino, rendendola funzionale all’attività commerciale.
Recinzione e pavimentazione: quando trasformano stabilmente il territorio
Il TAR ha quindi escluso l’edilizia libera facendo riferimento alla natura, alla consistenza e alle dimensioni delle opere, quali risultavano dalla descrizione contenuta nell’ordinanza comunale e dalla documentazione fotografica allegata alla relazione ispettiva.
La recinzione non era formata da elementi semplicemente appoggiati al terreno, ma era installata su un cordolo in cemento, mentre le pavimentazioni interessavano superfici estese e funzionalmente collegate all’utilizzo del locale.
L’intervento, considerato nel suo complesso, aveva determinato un’alterazione definitiva e rilevante dell’assetto del territorio, perché la porzione di giardino recintata e pavimentata era stata sottratta al relativo uso pubblico e destinata al servizio esclusivo dell’attività privata.
Non era la pavimentazione, in quanto tale, a escludere il regime libero, quanto il risultato prodotto dall’insieme delle opere: uno spazio destinato dalla pianificazione a verde pubblico era stato delimitato, stabilizzato e organizzato per un uso diverso.
Il TAR ha pertanto ritenuto legittima l’ordinanza di demolizione, osservando che il Comune aveva qualificato le opere come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001 e che tale classificazione non era stata efficacemente confutata nel ricorso.
Da verde pubblico a spazio privato: la modifica della funzione urbanistica dell’area
La destinazione urbanistica dell’area non costituiva un elemento secondario, perché il terreno non era una normale pertinenza privata sulla quale il proprietario aveva deciso di eseguire una sistemazione esterna, ma una superficie destinata dal piano di lottizzazione a verde pubblico e consegnata al Comune.
La recinzione e le pavimentazioni avevano inciso direttamente su questa funzione, rendendo una parte del giardino non più liberamente fruibile, ma collegata all’esercizio commerciale situato nelle immediate vicinanze.
Secondo il TAR, le opere avevano determinato una modifica della destinazione urbanistica impressa all’area, trasformata da verde pubblico in spazio al servizio esclusivo del locale commerciale.
La qualificazione edilizia non può quindi essere ricavata soltanto dalla tipologia materiale dell’opera, ma deve tenere conto del rapporto tra l’intervento e la funzione assegnata al suolo dalla pianificazione, poiché una lavorazione apparentemente modesta può assumere una diversa rilevanza quando determina la sottrazione di un’area alla destinazione pubblica prevista.
Uso dell’area e opere edilizie: il canone non sostituisce il titolo
Quanto alla richiesta comunale di pagamento del canone unico, che secondo le ricorrenti avrebbe dimostrato l’esistenza di un titolo idoneo anche alla realizzazione delle opere, il TAR ha innanzitutto accertato che le società non vantavano alcun diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento sul terreno, destinato dal piano di lottizzazione a verde pubblico e consegnato al Comune nel 1984.
Il Collegio ha inoltre osservato, in via incidentale e sulla base della documentazione prodotta dall’Amministrazione, che l’unica concessione richiamata in giudizio era riferita al biennio 2016-2018 e consentiva soltanto di collocare sul suolo pubblico tavoli, sedie e vasi ornamentali destinati ai clienti del locale.
Il provvedimento non autorizzava, quindi, la costruzione di cordoli, l’esecuzione delle pavimentazioni o la delimitazione stabile dello spazio mediante una recinzione.
Anche la richiesta di pagamento del canone non dimostrava la legittimità dell’occupazione, poiché, come osservato dal TAR, la relativa indennità può essere dovuta anche quando il suolo pubblico sia occupato senza un valido titolo.
L’autorizzazione a utilizzare temporaneamente un’area e il titolo necessario per realizzare opere edilizie rispondono, dunque, a funzioni diverse: la prima disciplina l’uso del suolo nei limiti stabiliti dal provvedimento, mentre il secondo riguarda la trasformazione fisica e urbanistica prodotta dai lavori.
Pavimentazione in area vincolata: quando serve l’autorizzazione paesaggistica
Le opere insistevano, inoltre, su un’area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il giudice amministrativo ha accertato che gli interventi erano privi anche dell’autorizzazione paesaggistica prevista dall’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, aggiungendo un ulteriore profilo di illegittimità rispetto all’assenza del titolo edilizio.
Il richiamo all’edilizia libera non avrebbe quindi potuto superare la disciplina paesaggistica, poiché l’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 mantiene espressamente ferme le disposizioni contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio.
La verifica sul regime edilizio e quella relativa alla tutela paesaggistica devono quindi procedere separatamente: anche un’opera astrattamente eseguibile senza titolo edilizio può richiedere un’autorizzazione ulteriore quando interessa un’area vincolata, mentre, nel caso esaminato, mancavano entrambi i presupposti.
Pavimentazioni e recinzioni: i criteri che escludono l’edilizia libera
Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità dell’ordine di demolizione e della sanzione pecuniaria, poiché la recinzione e le pavimentazioni, realizzate senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica, avevano trasformato stabilmente un’area destinata a verde pubblico in uno spazio al servizio esclusivo del locale commerciale.
Simili opere non possono essere classificate facendo riferimento soltanto al loro nome o alla presenza delle singole voci nel Glossario dell’edilizia libera, poiché occorre ricostruire l’intervento nella sua interezza e valutarne gli effetti sul territorio.
Una pavimentazione contenuta, realizzata all’interno di una pertinenza privata e rispettosa della destinazione dell’area, presenta caratteristiche diverse rispetto a una superficie estesa che, insieme a una recinzione ancorata a un cordolo in cemento, delimita e sottrae all’uso pubblico un terreno destinato a verde.
Allo stesso modo, la disponibilità temporanea del suolo non comprende il potere di eseguire opere stabili e il pagamento di un canone non sostituisce il titolo edilizio, non autorizza una diversa utilizzazione urbanistica e non supera l’eventuale vincolo paesaggistico.
