Quando un ordine di ripristino su pergotende e vetrate panoramiche (VEPA) può dirsi davvero legittimo? Che cosa succede se l'amministrazione non deposita in giudizio gli atti che il giudice le ha chiesto? E quanto pesano, di fronte a una demolizione, i titoli che il Comune ha già rilasciato sulla stessa opera?
Nel confronto tra ciò che è stato assentito (stato legittimo) e ciò che è stato realizzato (stato di fatto) possono emergere difformità che, nei casi più gravi, l'amministrazione reprime con un ordine di ripristino o di demolizione, atto vincolato. Prima di emetterlo, però, l'ente deve avere chiaro il rapporto tra la qualificazione edilizia dell'intervento e l'onere probatorio che lo sorregge, tanto più con le «strutture leggere» come pergotende e VEPA, che possono rientrare nell'edilizia libera dell'art. 6, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) e proprio per questo impongono un accertamento puntuale.
A questo intreccio risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4442 del 3 giugno 2026, che mette al centro non la definizione dell'opera, ma la prova della sua difformità rispetto a quanto assentito. L'ordine di ripristino presuppone l'accertamento di un abuso, che deve trovare riscontro negli atti del procedimento. Quando l'amministrazione, sollecitata dal giudice a depositare quel fascicolo, non vi provvede, è la stessa amministrazione a indebolire la propria posizione, perché quel comportamento offre al giudice argomenti di prova a suo sfavore.
Pergotende bioclimatiche e vetrate scorrevoli su un terrazzo commerciale
La vicenda nasce da una segnalazione certificata presentata alla fine del 2021 per il montaggio, sul terrazzo di una struttura alberghiera, di pergotende bioclimatiche con lamelle orientabili e retrattili, autoportanti e amovibili, al servizio dell'attività ricettiva e della somministrazione. L'intervento era stato ricondotto all'edilizia libera, sulla scorta del glossario regionale, e inquadrato sul versante paesaggistico nel regime dell'autorizzazione semplificata.
Al sopralluogo, però, l'amministrazione comunale rilevava un manufatto diverso da quello dichiarato, ovvero un unico ambiente di circa 290 metri quadrati, chiuso sul perimetro delle pergole bioclimatiche con vetrate scorrevoli su binari e completo di arredi. Da qui l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi.
Il TAR Campania respingeva il ricorso, ritenendo che una struttura simile esulasse dall'edilizia libera e richiedesse un titolo. La società appellava, sostenendo che l'opera fosse rimasta una pergotenda integrata da vetrate panoramiche, priva di funzione di nuovo volume, e lamentando la contraddizione dell'amministrazione, che prima non aveva inibito la segnalazione e aveva rilasciato l'autorizzazione paesaggistica, salvo poi ordinare la demolizione, in violazione dell'affidamento e della leale collaborazione.
Edilizia libera, VEPA e pergotende nel quadro dell'art. 6
Il riferimento principale è l'art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che elenca gli interventi eseguibili senza titolo. La segnalazione invocava la lettera e-quinquies), sugli elementi di arredo delle aree pertinenziali, mentre in giudizio la difesa richiamava la lettera b-bis), che disciplina le vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti (VEPA), e la lettera b-ter), dedicata alle opere di protezione dal sole costituite principalmente da tende, anche a pergola e bioclimatiche, con telo retrattile.
Su queste due lettere pesa un problema di tempo. Le VEPA sono state introdotte dal Decreto-Legge n. 115/2022 (Decreto Aiuti-bis), convertito dalla Legge n. 142/2022, mentre la lettera b-ter), introdotta anch'essa nel 2022, è stata poi ridisegnata dal Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024. Sono norme successive alla segnalazione del 2021, e il primo giudice ne aveva escluso l'applicazione per ragioni di vigenza temporale.
A completare il quadro concorrono il d.P.R. n. 31/2017 sull'autorizzazione paesaggistica semplificata, che alla voce B.26 contempla le verande e i dehors funzionali ad attività economiche, e, sul piano processuale, l'art. 64, comma 4, del Codice del processo amministrativo (d.Lgs. n. 104/2010) insieme all'art. 116 del codice di procedura civile, che consentono al giudice di desumere argomenti di prova dal comportamento delle parti.
Ordine di ripristino e onere della prova davanti a Palazzo Spada
Alla luce di questo quadro, la qualificazione di queste opere risponde a un criterio sostanziale ormai consolidato. Perché possa parlarsi di pergotenda l'elemento principale deve essere la tenda destinata alla protezione dagli agenti atmosferici, con la struttura in funzione accessoria di sostegno e gli elementi di chiusura non solo amovibili ma completamente retraibili, privi di caratteri di stabilità tali da creare uno spazio chiuso stabilmente configurato. È l'assenza di un simile spazio a impedire che l'insieme di tenda e sostegno diventi un organismo edilizio portatore di nuovo volume o superficie.
Era stato questo il filo del primo giudice, che aveva valorizzato la chiusura perimetrale vetrata, gli arredi e l'idoneità a una permanenza continuativa, ritenendo non decisiva la sola scorrevolezza dei pannelli, sulla scorta di un proprio precedente secondo cui la possibilità di aprire le pareti non cancella la chiusura stabile dello spazio esterno.
Il Consiglio di Stato, però, sposta il baricentro della decisione sul piano probatorio. In sede cautelare aveva già rilevato che la sentenza di primo grado non approfondiva la differenza tra i manufatti sanzionati e quelli oggetto dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata dallo stesso Comune, e aveva ordinato all'amministrazione di depositare il fascicolo del procedimento, dai verbali di accertamento ai titoli edilizi e paesaggistici. L'amministrazione non ha ottemperato.
Da questa inerzia i giudici traggono le conseguenze. Quelle norme consentono di desumere argomenti di prova dal comportamento processuale dell'ente, sicché non può ritenersi dimostrato il contrasto tra le vetrate installate e i titoli già conseguiti dalla società, ovvero la segnalazione non inibita e l'autorizzazione paesaggistica. Viene così meno il presupposto della misura repressiva.
Analisi tecnica: la difformità tra titolo e opera va dimostrata
Dal punto di vista tecnico, il cuore della controversia sta nel raffronto tra la pergotenda con lamelle dichiarata e l'ambiente perimetralmente chiuso da vetrate scorrevoli, attrezzato per l'uso continuativo, rilevato in loco. In questa distanza si gioca la qualificazione, perché una chiusura stabile, gli arredi e una destinazione non stagionale spostano l'opera verso la superficie utile.
Va però ricordato che la qualificazione dell'opera come edilizia libera o nuova costruzione non è stata in realtà decisa, perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno della prova. Ne deriva che la tenuta di una misura repressiva dipende dalla solidità del riscontro documentale, fatto di verbali, rilievi fotografici e confronto puntuale tra titolo e opera, che deve essere versato in giudizio. In sua assenza, anche una contestazione fondata nel merito rischia di non reggere alla prova del processo.
Conclusioni operative: onere della prova e affidamento nei procedimenti repressivi
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, in riforma della sentenza di primo grado, ha annullato l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi.
La pronuncia vale meno come verdetto sulla natura di pergotende e VEPA e più come un richiamo al metodo. Prima di stabilire se un'opera rientri nell'edilizia libera o reclami un titolo, occorre che l'amministrazione dimostri la difformità che contesta, tanto più quando è stata essa stessa a rilasciare titoli sullo stesso intervento, perché in quel caso la misura repressiva sopravvenuta deve misurarsi con l'affidamento che ha ingenerato.
Letta così, la decisione affianca al filone sostanziale sul confine tra opere leggere e nuova volumetria un'attenzione crescente all'onere probatorio nei procedimenti sanzionatori. La qualificazione dell'opera dipende dall'effetto che produce sull'edificio, ma sul terreno del contenzioso conta anche chi prova cosa, e un fascicolo non depositato può rovesciare l'esito di una controversia nata sulla qualificazione.
