Può un Comune annullare un permesso di costruire sostenendo che un piano seminterrato sia stato rappresentato in modo non veritiero, quando gli elaborati approvati mostrano quella configurazione fin dall’origine? E può contestare la violazione della distanza minima di 10 metri rispetto a una parete finestrata senza individuare l’edificio assunto come riferimento?
A tornare sul tema dell’annullamento di un permesso di costruire già rilasciato è stato il TAR Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, con la sentenza del 28 agosto 2026, n. 591, in relazione a un provvedimento con cui il Comune aveva ritirato in autotutela un permesso di costruire e, contestualmente, ordinato la demolizione delle opere.
Il punto centrale della decisione riguarda le ragioni sostanziali poste alla base della scelta dell’Amministrazione, che devono trovare riscontro negli elaborati assentiti e nei parametri urbanistici effettivamente applicabili.
Annullamento in autotutela del permesso di costruire: quando la motivazione del Comune non basta
La controversia riguarda un intervento di demolizione, ricostruzione, ampliamento e riqualificazione energetica per il quale, nel dicembre 2024, era stato rilasciato un permesso di costruire; dopo un sopralluogo, il Comune ha dapprima sospeso i lavori e successivamente ha adottato un unico provvedimento con cui ha disposto l’annullamento in autotutela del titolo edilizio e ordinato la demolizione delle opere.
Il ritiro poggiava su due ragioni. La prima riguardava il piano interrato/seminterrato e il relativo computo volumetrico: secondo l’Amministrazione, dal confronto tra gli elaborati sarebbe risultata una rappresentazione non veritiera, perché un piano seminterrato sarebbe stato considerato totalmente interrato ai fini del calcolo della cubatura, con conseguente esclusione del relativo volume. La seconda riguardava una porzione del piano primo che non avrebbe rispettato la distanza minima di 10 metri rispetto alla parete finestrata di un fabbricato limitrofo.
Il TAR ha esaminato entrambi i profili e ha ritenuto illegittimo il provvedimento su ciascuno dei due versanti motivazionali.
Annullamento d’ufficio del titolo edilizio: presupposti, termini e affidamento
Nella questione rileva la disciplina contenuta nell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, che consente all’Amministrazione di annullare d’ufficio un provvedimento illegittimo, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e degli eventuali controinteressati.
L’illegittimità originaria dell’atto rappresenta infatti il presupposto dal quale muove l’autotutela, ma non esaurisce le condizioni richieste, perché il riesame comporta anche una valutazione dell’interesse pubblico alla rimozione e delle posizioni che nel frattempo si sono consolidate; nel settore edilizio questo equilibrio assume un peso particolare quando il permesso di costruire ha già determinato l’avvio del cantiere e l’esecuzione di opere.
A questo si aggiunge il limite temporale. Al momento dei fatti esaminati dal TAR, per i provvedimenti di autorizzazione l’art. 21-nonies prevedeva un termine ragionevole comunque non superiore a dodici mesi. La Legge n. 182/2025 ha successivamente ridotto questo limite a sei mesi, intervenendo sia sul comma 1 sia sul comma 2-bis. Resta la possibilità di superare il termine quando il provvedimento sia stato conseguito sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato.
Nella controversia decisa dal TAR Calabria, tuttavia, il tempo non costituiva il problema: il permesso era stato rilasciato il 4 dicembre 2024 e il provvedimento di autotutela era stato notificato il 17 luglio 2025, quindi entro il limite di dodici mesi allora vigente. La questione si collocava a monte e riguardava la stessa esistenza delle illegittimità originarie utilizzate dal Comune per ritirare il titolo.
Piano seminterrato e volumetria: cosa conta nel progetto approvato
Secondo il Comune, il confronto tra elaborati grafici, scheda urbanistica e documentazione relativa al computo dei volumi evidenziava una rappresentazione non veritiera, perché il piano seminterrato sarebbe stato considerato totalmente interrato, così da escluderne la cubatura.
Il giudice amministrativo ha però verificato gli elaborati acquisiti nel corso del giudizio e ha accertato che il piano era stato rappresentato come seminterrato sin dalla presentazione del progetto ed era stato approvato proprio in questa configurazione. È quindi venuto meno il presupposto della falsa o “non veritiera” rappresentazione sul quale l’Amministrazione aveva costruito questa parte dell’autotutela.
Una distinzione non secondaria, perché la contestazione di un progetto che rappresenterebbe una situazione diversa da quella effettivamente assentita differisce dal sostenere che un elemento correttamente rappresentato e approvato sia stato valutato in maniera errata sotto il profilo urbanistico. In quest’ultimo caso non basta richiamare una presunta inesattezza progettuale, ma occorre individuare la disciplina violata e spiegare perché quel titolo non avrebbe dovuto essere rilasciato.
Seminterrato fuori terra e volume urbanistico: occhio al riferimento normativo
Il Comune aveva aggiunto che la realizzazione del piano seminterrato come locale “effettivamente fuori terra” avrebbe determinato un aumento di volume non assentito, con superamento della volumetria consentita e violazione delle norme urbanistiche.
Su questo punto il TAR ha rilevato che quanto affermato dall’Amministrazione non era supportato dall’indicazione di alcun ulteriore parametro normativo, statale, regionale o comunale, applicabile ai piani seminterrati e idoneo a spiegare perché si fosse determinato il superamento della volumetria massima consentita nell’ambito dell’intervento.
Il giudice non ha quindi stabilito quale fosse il corretto criterio di computo della volumetria del seminterrato, essendo rimaste assorbite le relative questioni sostanziali, ma ha specificato che, se l’Amministrazione ritiene che un determinato elemento progettuale produca un eccesso di volumetria, deve indicare la norma applicabile e ricostruire il percorso tecnico e giuridico che conduce a quella conclusione.
Distanza di 10 metri tra pareti finestrate: il richiamo al D.M. 2 aprile 1968 non basta
Il secondo fronte riguardava le distanze tra fabbricati. Nel provvedimento il Comune aveva sostenuto che una porzione dell’edificio posta al piano primo non rispettasse la distanza di 10 metri dal fabbricato fronteggiante, richiamando l’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968, che per i nuovi edifici ricadenti nelle zone diverse dalla zona A prescrive la distanza minima assoluta di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti.
Anche in questo caso il TAR ha evidenziato come il provvedimento non individuasse il fabbricato limitrofo assunto come riferimento, non ne indicasse la posizione rispetto all’immobile oggetto dell’intervento, non specificasse la distanza effettivamente esistente e non precisasse se l’edificio asseritamente fronteggiante fosse posto oltre la strada pubblica adiacente.
Senza questi elementi non era possibile verificare se l’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968 fosse applicabile alla situazione dei luoghi. Il richiamo alla distanza minima di 10 metri, quindi, non può risolversi in una formula autosufficiente, perché occorre prima individuare gli edifici e le pareti da mettere a confronto e ricostruirne l’effettiva posizione reciproca.
Permesso di costruire e ordine di demolizione: cosa succede se l’autotutela viene annullata
Accertata l’illegittimità delle ragioni utilizzate per il ritiro del titolo, il TAR ha accolto la domanda di annullamento e ha precisato che l’annullamento del provvedimento di autotutela determina il consequenziale annullamento dell’ordinanza di demolizione.
Il giudice ha inoltre rilevato che l’annullamento giurisdizionale dell’autotutela determina la riespansione del permesso di costruire e consente di mantenere le opere realizzate e di riprendere i lavori interrotti, fatta salva l’eventuale richiesta di proroga del termine di ultimazione.
La sentenza non ha messo in discussione il potere dell’Amministrazione di riesaminare un permesso di costruire che ritenga illegittimo, ma ha evidenziato come debba svolgersi il percorso che conduce alla sua rimozione, perché se la contestazione riguarda una rappresentazione progettuale ritenuta falsa o non veritiera questa deve trovare riscontro nella documentazione effettivamente presentata, mentre se riguarda un superamento della volumetria devono essere individuati la disciplina applicabile e il criterio di computo e, ancora, se viene contestata la violazione delle distanze devono essere identificati gli edifici, le pareti assunte a riferimento e le misure rilevate.
L’autotutela del permesso di costruire non può quindi essere costruita su una rilettura generica del progetto già approvato, ma richiede una ricostruzione verificabile dell’illegittimità del titolo, nella quale elaborati progettuali, situazione dei luoghi e parametri urbanistici siano coerentemente collegati.
Se questo collegamento manca, viene meno il presupposto stesso del ritiro e, se l’ordine di demolizione deriva dall’annullamento del permesso di costruire, anche la misura ripristinatoria è destinata a seguirne le sorti.
Permesso di costruire annullato in autotutela: i dubbi più frequenti
Quando il Comune può annullare in autotutela un permesso di costruire?
Il Comune può annullare d’ufficio un permesso di costruire quando accerta un’illegittimità originaria del titolo e ricorrono le condizioni previste dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990. Non è sufficiente, quindi, una diversa valutazione successiva del progetto: devono essere individuate le ragioni di illegittimità, l’interesse pubblico alla rimozione e le posizioni del destinatario e degli eventuali controinteressati.
Entro quanto tempo può essere annullato un permesso di costruire?
L’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 prevede oggi, per i provvedimenti di autorizzazione, un termine ragionevole comunque non superiore a sei mesi. Al momento dei fatti esaminati dal TAR Calabria il limite era invece di dodici mesi. Restano ferme le specifiche ipotesi previste dalla legge per i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni false o mendaci riconducibili a condotte costituenti reato.
Quali motivazioni deve indicare il Comune per annullare un titolo edilizio?
La motivazione deve consentire di ricostruire l’illegittimità del titolo attraverso elementi verificabili. Se viene contestato, ad esempio, un eccesso di volumetria, non basta affermare che il volume assentito sarebbe stato superato, ma occorre individuare la disciplina applicabile e spiegare attraverso quali dati tecnici si arriva a quella conclusione. Lo stesso principio vale quando l’Amministrazione ritiene non veritiera una rappresentazione progettuale.
Cosa succede al permesso di costruire se l’autotutela viene annullata dal TAR?
L’annullamento giurisdizionale del provvedimento di autotutela determina la riespansione del permesso di costruire. Nella sentenza del TAR Calabria, questo ha consentito al titolare di mantenere le opere già realizzate e, sulla base degli atti di causa, di riprendere i lavori interrotti, ferma l’eventuale necessità di chiedere una proroga del termine di ultimazione.
L’annullamento dell’autotutela travolge anche l’ordine di demolizione?
Sì, quando l’ordine di demolizione trova il proprio presupposto nel precedente annullamento del titolo edilizio. Nel caso esaminato, il TAR ha precisato che l’annullamento del provvedimento di autotutela ha determinato il consequenziale annullamento dell’ordinanza di demolizione.
