Nel procedimento per il permesso di costruire convenzionato, il fatto che una parte dell’iter abbia natura negoziale non consente al Comune di lasciare l’istanza ferma fino all’approvazione e alla stipula della convenzione.
Se su questa fase non può formarsi il silenzio-assenso, resta comunque l’obbligo dell’Amministrazione di svolgere l’istruttoria e arrivare a una determinazione espressa entro i termini previsti.
La questione diventa particolarmente rilevante quando il procedimento resta sospeso per mesi, senza concludersi né con il rilascio del titolo né con un diniego, e lo è ancora di più se riferita a Milano, dove negli ultimi anni numerose pratiche urbanistico-edilizie hanno subito rallentamenti e sospensioni.
Su questi aspetti si è pronunciato il TAR Lombardia, Milano, Sez. II, con la sentenza del 19 agosto 2026, n. 4138 relativa a un’istanza di permesso di costruire convenzionato presentata ai sensi dell’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001. I giudici hanno distinto l’impossibilità di formare il titolo per silenzio sulla fase convenzionale dal diverso obbligo del Comune di portare avanti il procedimento e concluderlo con un provvedimento espresso.
Una differenza importante, perché la necessità della convenzione non può diventare il motivo per lasciare sospesa l’istanza a tempo indeterminato.
Permesso di costruire convenzionato: il TAR sul silenzio della PA
La controversia riguarda un intervento programmato su un compendio immobiliare milanese, inizialmente oggetto di una SCIA alternativa al permesso di costruire per una ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione e mutamento della destinazione d’uso.
Conclusa la procedura di bonifica, la società aveva chiesto al Comune di riconoscere l’efficacia della SCIA anche per la fase ricostruttiva, ma l’Amministrazione aveva successivamente annullato in autotutela il titolo, ritenendolo non idoneo e considerando invece necessario il rilascio di un permesso di costruire convenzionato.
Pur non condividendo questa impostazione, nell’ottobre del 2025 la società aveva quindi presentato l’istanza ai sensi dell’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001, allegando una bozza di convenzione urbanistica da sottoporre all’istruttoria degli uffici e alla successiva approvazione dell’organo comunale competente.
Pochi mesi dopo, il Comune aveva però interrotto i termini rilevando la mancanza della convenzione già approvata e stipulata, considerata elemento presupposto e propedeutico al rilascio del titolo. La stessa comunicazione dava atto dell’avvio dell’istruttoria sul progetto edilizio, ma a quell’atto, secondo quanto ricostruito nella sentenza, non era seguita alcuna effettiva attività istruttoria di natura tecnica, né erano state formulate ulteriori richieste alla società o indetta una conferenza di servizi.
Dopo avere contestato l’interruzione ed essere rimasta senza riscontro, la società aveva quindi proposto ricorso contro il silenzio-inadempimento, chiedendo al TAR di accertare l’obbligo del Comune di concludere il procedimento.
Il rapporto tra fase consensuale e titolo edilizio nel permesso di costruire convenzionato
Per comprendere la decisione occorre partire dalla struttura del permesso di costruire convenzionato.
L’art. 28-bis del Testo Unico Edilizia ne consente il rilascio quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con modalità semplificate, mentre alla convenzione è affidato il compito di specificare gli obblighi funzionali al soddisfacimento dell’interesse pubblico che il soggetto attuatore assume ai fini del titolo.
Il comma 6 stabilisce inoltre che la formazione del permesso di costruire convenzionato segue il procedimento previsto dal Capo II del Titolo II del d.P.R. n. 380/2001 e che alla convenzione si applica anche l’art. 11 della Legge n. 241/1990.
Il TAR ha quindi riconosciuto che si tratta di un istituto nel quale convivono un segmento consensuale e uno provvedimentale. Su questa caratteristica il Comune aveva fondato la propria difesa, sostenendo una struttura bifasica nella quale la convenzione avrebbe dovuto necessariamente essere perfezionata prima di poter procedere al rilascio del titolo, con la conseguenza che fino a quel momento non sarebbe esistito alcun obbligo attuale di provvedere.
Il Collegio non ha condiviso le conseguenze ricavate da questa impostazione, perché la presenza dei due segmenti non consente di sospendere l’intero procedimento in attesa che la convenzione venga completamente definita.
Silenzio-assenso e silenzio-inadempimento: due piani diversi
Ricordano i giudici amministrativi che il silenzio-assenso non può operare sulla fase convenzionale del permesso di costruire, dato che la convenzione richiede un contenuto consensuale che non può essere sostituito dal semplice decorso del tempo. Il meccanismo può riguardare il momento successivo relativo al titolo edilizio soltanto dopo che la convenzione sia stata approvata e stipulata.
Questo, però, non significa che fino alla stipula il Comune possa rimanere inattivo senza essere tenuto a concludere il procedimento.
L’inapplicabilità del silenzio-assenso alla fase convenzionale non esclude infatti la configurabilità del silenzio-inadempimento quando l’Amministrazione non porta avanti l’istruttoria e non arriva a una decisione espressa.
Lo stesso orientamento giurisprudenziale richiamato dalla difesa comunale, osserva il TAR, non afferma che venga meno l’obbligo di provvedere, ma soltanto che il titolo non può formarsi tacitamente sulla componente convenzionale.
Il procedimento, quindi, può non concludersi attraverso il silenzio-assenso, ma questo non autorizza l’Amministrazione a lasciarlo sospeso senza un termine.
Convenzione urbanistica: perché non può essere trattata come un’integrazione documentale
La questione riguarda poi il modo in cui il Comune aveva utilizzato la disciplina sull’interruzione dei termini.
L’art. 20, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001 consente l’interruzione una sola volta, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per una motivata richiesta di documenti integrativi o complementari non già nella disponibilità dell’Amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente.
Anche l’art. 2, comma 7, della Legge n. 241/1990 ammette la sospensione una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, nei casi indicati dalla disposizione.
La convenzione urbanistica, però, non può essere trattata come una normale integrazione documentale, perché non è un atto già formato che il privato avrebbe omesso di allegare, né qualcosa che possa dipendere esclusivamente dalla sua iniziativa. Essa è invece il risultato del segmento consensuale del procedimento e deve essere definita attraverso l’istruttoria amministrativa e il confronto tra Comune e soggetto attuatore, secondo la logica dell’art. 11 della Legge n. 241/1990, espressamente richiamato dall’art. 28-bis.
La sua mancanza, pertanto, non rappresenta una carenza esterna al procedimento, ma uno degli esiti che lo stesso procedimento è chiamato a produrre. Non è quindi possibile chiedere al privato, come condizione per riprendere l’istruttoria, un atto la cui formazione richiede che l’istruttoria stessa venga portata avanti.
Istruttoria edilizia e convenzione devono procedere contestualmente
La definizione della convenzione è strettamente legata alla valutazione tecnica del progetto tenendo conto che gli obblighi che possono confluire nell’accordo dipendono dalle caratteristiche dell’intervento.
La cessione di aree, la realizzazione delle opere di urbanizzazione, le caratteristiche morfologiche e l’eventuale edilizia residenziale sociale presuppongono che il Comune abbia già valutato il progetto, il carico urbanistico prodotto e la compatibilità dell’intervento con la pianificazione.
Il TAR ha quindi parlato di stretta interdipendenza funzionale tra verifica tecnico-urbanistica e definizione della convenzione: la stipula non viene prima dell’istruttoria tecnica, perché sono proprio i risultati dell’esame del progetto a consentire la definizione degli obblighi convenzionali.
Nel procedimento esaminato questa lettura trovava ulteriore conferma nel Regolamento Edilizio del Comune, secondo cui il procedimento di formazione del titolo è unitario e l’istruttoria sul progetto deve essere contestuale a quella relativa al contenuto della convenzione.
Interruzione dei termini: quando il procedimento non può restare sospeso
Il Comune aveva subordinato la ripresa dell’iter all’approvazione di un atto che, per essere definito, richiedeva però l’attività istruttoria della stessa Amministrazione. Il procedimento non proseguiva perché mancava la convenzione, mentre la convenzione non poteva essere definita senza che l’istruttoria proseguisse.
Secondo il TAR, un meccanismo del genere finirebbe per svuotare le regole sui termini procedimentali, perché sarebbe sufficiente richiamare la mancata approvazione dell’accordo per rinviare a tempo indeterminato l’obbligo di provvedere.
La decisione acquista un interesse particolare anche se letta sullo sfondo della situazione urbanistico-edilizia milanese. Sebbene il giudice non sia entrato nel merito delle ragioni che possono avere determinato rallentamenti o difficoltà nell’attività amministrativa e non abbia collegato il procedimento esaminato a vicende estranee al giudizio, ha comunque ribadito che la complessità dell’istruttoria non consente di lasciare una pratica senza conclusione.
L’Amministrazione non è obbligata ad accogliere l’istanza, ma deve istruirla e definirla con una determinazione espressa, positiva o negativa, sorretta da adeguata istruttoria e motivazione. Non sono sufficienti, invece, atti interlocutori o soprassessori che rinviano a tempo indeterminato la conclusione del procedimento.
Obbligo di provvedere: il Comune deve decidere, ma il permesso non è automatico
Il ricorso è stato accolto, con dichiarazione dell’illegittimità del silenzio-inadempimento, ritenendo ormai maturato l’obbligo del Comune di provvedere.
L’Amministrazione dovrà completare l’istruttoria sul progetto edilizio e sulla convenzione, trasmettere all’organo comunale competente il testo definitivo dello schema convenzionale per la necessaria approvazione e pronunciarsi espressamente sull’istanza entro sessanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza o dalla sua notificazione. In caso di inerzia, il TAR potrà nominare, su istanza di parte, un commissario ad acta che provveda in luogo del Comune.
La fase consensuale impedisce quindi che sulla convenzione possa formarsi il silenzio-assenso, ma non consente al Comune di sottrarsi all’obbligo di istruire e concludere il procedimento entro i termini previsti. Il titolo può non formarsi tacitamente, mentre il procedimento non può restare sospeso a tempo indeterminato.
