La destinazione sportiva di un'area è sufficiente per ottenere il permesso di costruire un impianto privato, come un campo da padel? Se il piano urbanistico ammette una determinata funzione, è possibile realizzare qualsiasi opera necessaria al suo esercizio?
E quale rapporto esiste tra la compatibilità urbanistica dell'intervento e la valutazione paesaggistica?
Con la sentenza del 30 giugno 2026, n. 861, il TAR Liguria, Sez. Genova, ha affrontato queste tematiche partendo da un progetto per la realizzazione di un centro sportivo privato, arrivando ad affermare un principio di portata ben più ampia. La sentenza chiarisce infatti che funzione urbanistica e tipologia di intervento edilizio sono piani distinti e autonomi: perché un'opera possa essere assentita non è sufficiente che la destinazione d'uso sia ammessa dallo strumento urbanistico, ma occorre anche che le norme di piano consentano la specifica categoria di intervento progettata.
Impianti sportivi e PUC: perché il TAR ha annullato il permesso di costruire
La vicenda trae origine dal rilascio, da parte di un'Amministrazione comunale, del permesso di costruire e delle autorizzazioni paesaggistiche per la realizzazione di un centro sportivo privato comprendente alcuni campi da padel, un campo da tennis, un parcheggio a raso e un'autorimessa interrata.
Alcuni proprietari di immobili situati nelle immediate vicinanze hanno impugnato i provvedimenti autorizzativi, sostenendo che l'intervento avrebbe avuto ripercussioni negative sulla qualità della vita del quartiere per l'aumento del traffico, dell'inquinamento acustico e luminoso, oltre a determinare una compromissione del paesaggio, della privacy e del valore delle abitazioni.
Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente al permesso di costruire, ritenendo invece legittime le autorizzazioni paesaggistiche. Chiamato a pronunciarsi sulla vicenda, il Collegio ha infatti distinto nettamente il piano urbanistico da quello paesaggistico, concludendo che il titolo edilizio fosse stato rilasciato in contrasto con la disciplina prevista dal Piano urbanistico comunale, mentre le valutazioni espresse dalle autorità preposte alla tutela del paesaggio risultavano immuni dai vizi denunciati dai ricorrenti.
Permesso di costruire: destinazione d'uso e intervento edilizio non coincidono
Il punto centrale affrontato dal TAR riguarda il rapporto tra funzione urbanistica e categoria dell'intervento edilizio, due concetti che, secondo i giudici, devono rimanere nettamente distinti.
Secondo il Comune e la società proponente, il progetto risultava compatibile con il Piano urbanistico comunale perché destinato a ospitare un servizio privato, categoria nella quale rientra anche un impianto sportivo.
Il TAR ha però respinto questa ricostruzione, osservando che le norme del Piano urbanistico comunale disciplinano separatamente le funzioni urbanistiche e gli interventi edilizi. Come evidenzia la sentenza, «le nozioni di "funzione" e di "intervento" sono diverse e non sovrapponibili: la prima riguarda la destinazione d'uso urbanistica, mentre la seconda concerne la tipologia di lavoro edilizio». Per questo motivo, affinché il proprietario possa esercitare lo jus aedificandi, non è sufficiente che la funzione prevista sia compatibile con l'ambito urbanistico interessato, ma è necessario che «le norme di piano consentano sia la prospettata funzione/destinazione d'uso, sia il progettato intervento/opera edile».
La verifica della conformità urbanistica deve svilupparsi quindi su due piani distinti. Il fatto che una determinata destinazione d'uso sia ammessa dallo strumento urbanistico non significa infatti che qualsiasi opera destinata a ospitare quella funzione possa essere realizzata. Occorre verificare anche se la specifica tipologia di intervento prevista dal progetto rientri tra quelle consentite dalla disciplina di piano.
Nel caso esaminato, l'area ricadeva nell'ambito del Piano urbanistico comunale nel quale erano ammessi interventi di conservazione del patrimonio edilizio esistente e, per quanto riguarda la sistemazione degli spazi liberi, soltanto alcune categorie di manufatti espressamente individuate dalla disciplina urbanistica, come pensiline, chioschi e verande per pubblici esercizi.
I campi da padel e da tennis non rientravano però tra le opere consentite, né potevano essere ricondotti alle ulteriori categorie di interventi di sistemazione degli spazi liberi richiamate dalle Norme generali del PUC, tra le quali figurano, ad esempio, sistemazioni a verde, parcheggi a raso, percorsi pedonali e ciclabili, impianti tecnologici, viabilità secondaria e piccoli manufatti accessori.
Di conseguenza, il permesso di costruire è stato ritenuto illegittimo indipendentemente dalla circostanza che la destinazione sportiva fosse, in astratto, compatibile con la pianificazione urbanistica.
Campi da padel: quando l'intervento è qualificato come nuova costruzione
Il TAR si è soffermato anche sulla qualificazione edilizia dei campi da padel, affrontando un tema che negli ultimi anni è stato oggetto di numerose pronunce della giurisprudenza amministrativa.
Il Collegio ha richiamato anzitutto un proprio precedente, la sentenza n. 331 del 25 marzo 2025, con la quale era stata annullata la disposizione del Piano urbanistico comunale che assimilava alcuni manufatti sportivi ai manufatti diversi dagli edifici.
In quella occasione il Tribunale aveva già chiarito che opere quali le piattaforme in calcestruzzo, i muri di sostegno, le strutture di servizio e le altre opere funzionali ai campi da gioco non possono essere considerate manufatti leggeri o facilmente amovibili.
Muovendo da tale precedente, il TAR ha richiamato l'art. 3, comma 1, lett. e.5), del d.P.R. n. 380/2001, che ricomprende tra gli interventi di nuova costruzione anche l'installazione di manufatti leggeri, prefabbricati o di strutture di qualsiasi genere destinati a soddisfare esigenze non meramente temporanee.
Un ulteriore chiarimento riguarda il rapporto tra superficie agibile e qualificazione edilizia dell'intervento. Il Collegio ha osservato infatti che il richiamo alle Norme generali del PUC, relativo ai manufatti che non concorrono alla formazione della superficie agibile, non è sufficiente a escludere che un impianto sportivo costituisca una nuova costruzione. La circostanza che determinate opere non producano superficie agibile non modifica infatti la loro natura edilizia né elimina la trasformazione stabile del territorio che esse determinano.
Secondo i giudici, un campo da padel determina una trasformazione stabile del territorio, perché richiede opere come la platea in calcestruzzo, la pavimentazione sportiva e le strutture metalliche e vetrate che delimitano l'area di gioco. In questa prospettiva il TAR si inserisce in un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa, secondo cui tali opere non possono essere ricondotte ai semplici interventi di sistemazione degli spazi liberi o ai manufatti espressamente consentiti dalla disciplina urbanistica, ma costituiscono una nuova costruzione.
La sentenza richiama, a conferma di questo orientamento diverse pronunce che hanno qualificato il campo da padel come un intervento idoneo a determinare una trasformazione permanente del territorio.
Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica seguono percorsi autonomi
Diversa è stata invece la conclusione raggiunta con riferimento alle autorizzazioni paesaggistiche.
Il TAR ha ricordato anzitutto che il vincolo paesaggistico non comporta, di per sé, l'inedificabilità dell'area, ma determina esclusivamente la necessità di sottoporre l'intervento alla verifica di compatibilità prevista dall'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004. Tale disposizione disciplina il procedimento autorizzatorio, attribuendo al Comune, attraverso la Commissione locale per il paesaggio, il compito di verificare la conformità dell'intervento ai vincoli e agli strumenti di tutela, mentre alla Soprintendenza spetta esprimere il proprio parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica dell'opera.
Il titolo paesaggistico conserva quindi piena autonomia rispetto al titolo edilizio, come ribadito anche dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con la sentenza 24 marzo 2023, n. 3006. Ne consegue che l'annullamento del permesso di costruire non determina automaticamente l'illegittimità dell'autorizzazione paesaggistica, poiché i due provvedimenti rispondono a finalità differenti e presuppongono valutazioni autonome.
Nel caso esaminato, sia la Soprintendenza sia gli organi comunali competenti avevano ritenuto che il centro sportivo non alterasse in modo significativo i valori paesaggistici dell'area. Le valutazioni favorevoli erano state motivate evidenziando la riqualificazione del sito, il mantenimento delle principali visuali tutelate dal vincolo, la conservazione del percorso della via Antica Romana e un articolato intervento di sistemazione del verde, comprendente la salvaguardia delle essenze esistenti, la sostituzione degli alberi interferenti con le opere e la messa a dimora di nuove alberature e arbusti.
Secondo il Collegio, tali apprezzamenti rientrano nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta alle amministrazioni preposte alla tutela del paesaggio e non presentano profili di manifesta illogicità o errori tecnici tali da consentirne la censura in sede giurisdizionale.
Conformità urbanistica: la doppia verifica richiesta prima del rilascio del titolo edilizio
L'accoglimento del ricorso contro il permesso di costruire rappresenta la naturale conseguenza del principio affermato dal TAR.
La pronuncia ricorda infatti che la conformità urbanistica non può essere verificata limitandosi alla destinazione d'uso prevista dal progetto. Come ha ribadito il Collegio, è necessario che le norme di piano consentano sia la prospettata funzione/destinazione d'uso, che il progettato intervento/opera edile. Soltanto la contemporanea presenza di entrambe le condizioni consente l'esercizio dello jus aedificandi e il rilascio del relativo titolo edilizio.
Di conseguenza, anche quando una determinata funzione risulti compatibile con lo strumento urbanistico, occorre accertare che le norme di piano consentano la specifica categoria di intervento edilizio prevista dal progetto, con un'interpretazione coordinata della disciplina urbanistica che eviti di sovrapporre il profilo della destinazione d'uso con quello, autonomo e altrettanto essenziale, della tipologia di intervento assentibile.
