L'autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire devono sempre seguire percorsi distinti? Il Comune può decidere di coordinarne l'istruttoria e interrompere quella paesaggistica se ritiene che il titolo edilizio non possa essere rilasciato?
E cosa accade se il privato impugna la dichiarazione di improcedibilità della pratica paesaggistica dopo che il permesso di costruire è stato definitivamente negato?
Ha risposto a queste domande il Consiglio di Stato con la sentenza 1° luglio 2026, n. 5218, che torna sul rapporto tra permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, chiarendo quali effetti produce il rigetto del titolo edilizio sul procedimento paesaggistico e quale margine di organizzazione spetta al Comune nella gestione delle due pratiche.
Permesso di costruire: quando il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica è irrilevante
La vicenda trae origine dalla richiesta di rilascio di un permesso di costruire per la demolizione e la ricostruzione, con incremento volumetrico di un fabbricato esistente. L'amministrazione comunale ha respinto l'istanza ritenendo l'intervento incompatibile con diverse disposizioni del Piano di Assetto del Territorio (PAT), individuando una pluralità di motivi ostativi al rilascio del titolo edilizio, ciascuno ritenuto autonomamente idoneo a giustificare il diniego.
Nel corso della vicenda amministrativa il Comune ha anche dichiarato improcedibile il procedimento relativo all'autorizzazione paesaggistica, decisione che la società ha successivamente contestato nel giudizio.
Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR Veneto, la controversia è arrivata davanti al Consiglio di Stato, che ha affrontato anche la questione del rapporto tra il procedimento edilizio e quello paesaggistico.
Il rapporto tra permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica
Secondo quanto previsto dall'art. 10 del d.P.R. n. 380/2001 sono subordinati al rilascio del permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione, di ristrutturazione urbanistica e le ristrutturazioni edilizie nei casi individuati dalla stessa disposizione. Il relativo procedimento è disciplinato dall'art. 20 dello stesso Testo Unico Edilizia, che regola la presentazione dell'istanza, l'istruttoria comunale e l'adozione del provvedimento conclusivo.
Quando però l'intervento interessa un immobile ricadente in un'area sottoposta a tutela paesaggistica, trova applicazione anche il d.Lgs. n. 42/2004, che tutela i beni paesaggistici individuati, tra l'altro, dall'art. 142, disposizione che assoggetta a vincolo, per legge, numerose categorie di territori, tra cui le fasce costiere, le sponde dei laghi e dei corsi d'acqua, i boschi, le foreste, i parchi e le riserve naturali, nonché le ulteriori categorie di beni paesaggistici individuate dalla medesima disposizione.
Per gli interventi che ricadono in tali ambiti è quindi necessario acquisire anche l'autorizzazione paesaggistica prevista dall'art. 146 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. La stessa disposizione precisa che tale autorizzazione costituisce un atto autonomo e rappresenta il presupposto rispetto al permesso di costruire e agli altri titoli edilizi.
È proprio sul rapporto tra questi due procedimenti, formalmente autonomi ma destinati a incidere sul medesimo intervento edilizio, che si concentra la pronuncia del Consiglio di Stato.
Il Comune può coordinare i due procedimenti
Proprio con riferimento al rapporto tra i due titoli, il Consiglio di Stato osserva che spetta al Comune, nell'esercizio delle proprie funzioni di governo del territorio, decidere di coordinare i due procedimenti.
L'amministrazione può scegliere di rilasciare il permesso di costruire soltanto dopo avere acquisito l'autorizzazione paesaggistica, oppure può far confluire entrambe le valutazioni nell'ambito di una conferenza di servizi, gestendo così l'intera vicenda amministrativa in modo unitario.
Secondo il Collegio entrambe le soluzioni sono pienamente legittime, poiché rispondono all'esigenza di coordinare le valutazioni richieste per il medesimo intervento edilizio senza alterare l'autonomia dei singoli titoli abilitativi.
La disposizione contenuta nell'art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, infatti, chiarisce esclusivamente quale sia il rapporto intercorrente tra i due titoli, stabilendo che l'autorizzazione paesaggistica costituisce il presupposto di efficacia del permesso di costruire, senza imporre uno specifico modello di coordinamento dei relativi procedimenti.
Perché il rigetto del permesso di costruire rende irrilevante la pratica paesaggistica
Una volta che l'istanza di permesso di costruire sia stata definitivamente respinta, spiega Palazzo Spada, il richiedente non può più conseguire il bene della vita cui aspira, rappresentato dalla possibilità di realizzare l'intervento edilizio.
Proprio per questa ragione viene meno anche l'interesse a contestare la decisione con cui il Comune ha dichiarato improcedibile la domanda di autorizzazione paesaggistica.
I due procedimenti, pur rimanendo autonomi sul piano formale, sono strettamente collegati sotto il profilo funzionale. Se il permesso di costruire non può essere rilasciato, l'eventuale prosecuzione del procedimento paesaggistico non consentirebbe comunque al privato di ottenere il risultato finale perseguito.
Da qui l'inammissibilità delle censure rivolte contro la dichiarazione di improcedibilità della pratica paesaggistica. Una volta esclusa la possibilità di ottenere il titolo edilizio, infatti, l'eventuale rilascio dell'autorizzazione paesaggistica non sarebbe comunque idoneo a soddisfare l'interesse sostanziale del richiedente.
Considerazioni operative: il coordinamento tra procedimento edilizio e paesaggistico
La decisione del Consiglio di Stato non modifica il principio, ormai consolidato, secondo cui autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire restano due titoli autonomi, ciascuno destinato a tutelare interessi pubblici differenti.
La pronuncia offre però un'importante conferma sul rapporto tra procedimento edilizio e procedimento paesaggistico, ribadendo che l'autonomia dei due titoli non impedisce al Comune di coordinarne l'istruttoria e che il rigetto definitivo del permesso di costruire può rendere priva di interesse la prosecuzione del procedimento paesaggistico.
L'autonomia dei due titoli non va dunque confusa con una necessaria separazione dei relativi procedimenti. La sentenza chiarisce infatti che l'amministrazione conserva un margine di discrezionalità nella gestione coordinata delle due pratiche e che, una volta definitivamente esclusa la possibilità di realizzare l'intervento edilizio, viene meno anche l'interesse del privato a ottenere una pronuncia sulla domanda di autorizzazione paesaggistica.
