Personale nei piccoli Comuni: il Quaderno Operativo ANCI tra vincoli, assunzioni e gestione associata

Circa 53.000 dipendenti a tempo indeterminato, molti dei quali in part-time, un rapporto dipendenti/abitanti progressivamente ridotto e un incremento costante di adempimenti, responsabilità e controlli.

Personale dei piccoli Comuni: il Quaderno Operativo di ANCI

È questa in sintesi la fotografia di ANCI sul personale dei piccoli Comuni, ovvero di tutte quelle realtà con meno di 5mila abitanti alle quali l’Associazione ha dedicato un Quaderno Operativo, sistematizzando ciò che è oggi possibile fare, ad ordinamento vigente, per rendere più sostenibile la gestione del personale.

Il Quaderno è un corposo documento suddiviso in 4 differenti parti:

• Disposizioni normative
• Disposizioni contrattuali
• Misure in materia di segretari comunali nei piccoli Comuni
• Schemi applicativi

L’impostazione è chiara e segue un percorso coerente, che parte dal quadro normativo e arriva fino agli schemi applicativi. Vale la pena analizzarne i passaggi.

Disposizioni normative e vincoli assunzionali nei piccoli Comuni

La Parte 1 del Quaderno Operativo ANCI è dedicata al quadro normativo e ai principi generali che regolano la gestione del personale nei piccoli Comuni e rappresenta il passaggio più delicato dell’intero documento. Al suo interno viene proposta una ricostruzione sistemica dei margini operativi consentiti dall’ordinamento, utile a chi lavora quotidianamente dentro un piccolo Comune per assumere decisioni consapevoli in un contesto organizzativo strutturalmente fragile.

Nei piccoli enti il problema non è soltanto la scarsità delle risorse umane, ma la difficoltà di leggere correttamente il perimetro entro cui è possibile muoversi senza esporsi a errori o forzature interpretative.

La disciplina del personale negli enti locali è infatti oggi il risultato dell’intreccio tra più livelli regolatori, che nei piccoli Comuni si traducono in margini operativi molto ristretti:

• vincoli di finanza pubblica;
• limiti assunzionali;
• disposizioni del Testo Unico degli Enti Locali;
• norme statali di contenimento della spesa;
• contrattazione collettiva;
• programmazione del fabbisogno formalizzata nel PIAO.

In questo sistema complesso il rischio è percepire le regole esclusivamente come un insieme di divieti. Il Quaderno prova invece a ricostruire con ordine i margini realmente utilizzabili, chiarendo che la gestione del personale non è solo un tema contabile, ma una scelta organizzativa che incide sulla capacità amministrativa dell’ente.

Il tema della capacità assunzionale non viene affrontato come una semplice alternativa tra “si può assumere” o “non si può assumere”, ma come uno spazio da governare che dipende da variabili precise quali:

• la sostenibilità finanziaria complessiva dell’ente;
• l’incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti;
• il rispetto dei parametri di virtuosità;
• la corretta programmazione triennale del fabbisogno.

Un ulteriore profilo riguarda il coordinamento con la contrattazione collettiva, che negli ultimi anni ha introdotto strumenti di maggiore flessibilità, in particolare per l’utilizzo condiviso del personale e per la valorizzazione delle professionalità interne. Si tratta di opportunità reali, ma che, come evidenzia l’Associazione, devono essere lette in coerenza con i limiti finanziari e con la programmazione dell’ente, evitando applicazioni isolate o disallineate.

Infine, viene richiamato il PIAO, che nei piccoli Comuni rischia di essere vissuto come un documento compilativo. In realtà, ricorda ANCI, è il luogo in cui si misura la coerenza tra obiettivi strategici, dotazione organica, fabbisogno triennale e sostenibilità economica.

Disposizioni contrattuali e strumenti operativi per la gestione del personale

La seconda parte del Quaderno si sofferma sugli strumenti concretamente utilizzabili dagli enti.

In particolare, il documento si concentra sugli istituti che possono essere attivati per rendere più sostenibile la gestione del personale, muovendosi dentro i vincoli già richiamati.

Un primo ambito riguarda le modalità di reclutamento e utilizzo delle graduatorie, tema di particolare rilievo perché consente di ridurre tempi e costi delle procedure concorsuali e di intercettare professionalità già selezionate. Il Quaderno richiama l’importanza di un utilizzo corretto e coordinato delle graduatorie, evidenziando come questo strumento, se ben pianificato, possa rappresentare una risposta concreta alle esigenze di rafforzamento degli uffici.

Altro profilo rilevante è quello della mobilità, sia in entrata sia in uscita. Nei piccoli Comuni la mobilità non è soltanto un istituto giuridico, ma una variabile organizzativa delicata. Ogni trasferimento modifica equilibri interni spesso già fragili. Per questo il documento insiste sulla necessità di una valutazione preventiva dell’impatto organizzativo, evitando che scelte formalmente legittime producano effetti destabilizzanti sulla continuità amministrativa.

Una parte significativa è dedicata anche alle forme di lavoro flessibile e agli strumenti che consentono di adattare la struttura alle esigenze effettive dell’ente. In questo ambito rientrano:

• contratti a tempo determinato nei limiti consentiti;
• incarichi per specifiche professionalità;
• articolazioni dell’orario e modelli organizzativi più flessibili;
• valorizzazione delle competenze interne attraverso incarichi e responsabilità coerenti con il profilo professionale.

Infine, il documento pone l’accento sulle nuove possibilità offerte dalla contrattazione collettiva in materia di condivisione del personale, che va letta in una logica di collaborazione tra amministrazioni, soprattutto quando si tratta di coprire funzioni tecniche o specialistiche difficilmente sostenibili in modo autonomo.

Gestione associata del personale e misure per i segretari comunali

La Parte 3 del Quaderno affronta proprio la gestione associata e la condivisione del personale tra enti, vista come risposta strutturale a una carenza cronica di risorse umane.

Nei Comuni fino a 5.000 abitanti è difficile, se non impossibile, sostenere in autonomia tutte le funzioni tecniche e amministrative richieste dall’ordinamento, tenendo conto del fatto che le competenze necessarie sono aumentate, gli adempimenti si sono moltiplicati, mentre le dotazioni organiche si sono progressivamente ridotte. In questo scenario la collaborazione interistituzionale diventa una leva imprescindibile.

Il Quaderno analizza le diverse forme di gestione condivisa, collocandole all’interno del quadro normativo vigente e delle più recenti previsioni contrattuali. Le forme di gestione condivisa possono riguardare:

• funzioni tecniche specialistiche, difficilmente sostenibili da un singolo ente;
• copertura temporanea di posizioni vacanti;
• rafforzamento di uffici sottodimensionati;
• gestione di progetti complessi o finanziamenti vincolati.

Altro profilo che emerge è la necessità di superare una logica emergenziale: secondo ANCI, la gestione condivisa non dovrebbe essere attivata solo per tamponare una carenza improvvisa, ma inserita in una pianificazione strutturata, coerente con il fabbisogno triennale e con gli obiettivi strategici dell’ente.

Schemi applicativi ANCI per la gestione del personale nei piccoli Comuni

L’ultima parte del Quaderno è quella che traduce le sezioni precedenti in strumenti operativi, fornendo una serie di schemi applicativi, con particolare riferimento alla gestione condivisa del personale e alle nuove possibilità offerte dalla contrattazione collettiva.

Questi gli schemi disponibili:

• Schema deliberazione di Giunta Comunale per approvazione convenzione per scavalco condiviso ex art. 18 CCNL 2022/2024;
• Convenzione per scavalco condiviso ex art. 18 CCNL 2022/2024;
• Schema richiesta di autorizzazione all’Ente datore di lavoro per attivazione scavalco di eccedenza;
• Schema di determinazione per provvedimento autorizzativo dell’Ente datore di lavoro;
• Schema determinazione per attivazione scavalco di eccedenza ex art. 1, comma 557, Legge n. 311/2004, e s.m.i.;
• Schema contratto di lavoro subordinato per scavalco di eccedenza;
• Art. 14, comma 1-bis, decreto-legge n. 25/2025, e s.m.i.: schema deliberazione di Giunta Comunale per incremento della componente stabile del Fondo risorse decentrate in deroga al limite del salario accessorio 2016;
• Schema di riferimento per elaborazione conteggi per incremento componente stabile del Fondo risorse decentrate in deroga al limite di spesa di cui all’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017, e s.m.i.;
• Schema deliberazione di Giunta Comunale per approvazione convenzione per condivisione della graduatoria prima della conclusione del concorso;
• Schema di convenzione per condivisione graduatoria prima dell’espletamento di concorso;
• Schema deliberazione di Giunta Comunale per approvazione convenzione per condivisione graduatoria successivamente all’espletamento del concorso;
• Schema di convenzione per condivisione graduatoria successivamente all’espletamento di concorso;
• Art. 9 del CCNL 2022/2024: schema deliberazione di Giunta Comunale relativo ad adempimenti e indirizzi per la contrattazione collettiva integrativa di livello territoriale;
• Schema di protocollo di intesa per lo svolgimento della contrattazione collettiva integrativa di livello territoriale;
• Passaggi da inserire nella sotto-sezione 3.3 “Piano triennale dei fabbisogni di personale” del PIAO per l’attivazione di forme di lavoro flessibile in deroga al limite di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78/2010, e s.m.i.

Conclusioni

Il Quaderno offre una ricognizione ordinata dei margini oggi disponibili anche in situazioni di carenza di personale e mette a disposizione strumenti operativi immediatamente utilizzabili.

Il valore del documento sta soprattutto nella sistematicità: in un quadro normativo frammentato e spesso percepito come esclusivamente restrittivo, ricondurre le regole a un impianto leggibile consente agli enti di assumere decisioni più consapevoli.

Per i piccoli Comuni, dove ogni unità incide sull’equilibrio complessivo dell’ente, questa chiarezza è una condizione di governo amministrativo.