Pertinenza urbanistica o nuova costruzione? I limiti dell’accessorietà secondo il TAR Lazio

La distinzione tra pertinenza urbanistica e nuova costruzione rappresenta da sempre una questione particolarmente dibattuta dell’intera disciplina edilizia, perché incide direttamente sul regime del titolo abilitativo necessario e, quindi, sulla stessa legittimità dell’intervento realizzato.

La qualificazione di un’opera come pertinenziale può comportare l’assoggettamento a un regime edilizio più leggero; la riconduzione alla categoria della nuova costruzione determina, invece, la necessità del permesso di costruire, con evidenti ricadute anche sotto il profilo sanzionatorio.

Il problema nasce dal fatto che il concetto di pertinenza assume significati differenti a seconda dell’ambito normativo di riferimento. Nel diritto civile, l’art. 817 c.c. definisce pertinenza ciò che è destinato in modo durevole al servizio o all’ornamento di un’altra cosa: una nozione ampia, fondata prevalentemente sul vincolo funzionale e sulla volontà del proprietario.

In ambito urbanistico-edilizio, tuttavia, la nozione è ben più restrittiva. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non è sufficiente un generico rapporto di servizio con l’edificio principale, né è decisiva la destinazione soggettivamente impressa dal proprietario. Occorre verificare se l’opera sia priva di autonoma destinazione, se presenti dimensioni modeste in rapporto al fabbricato principale e, soprattutto, se non determini un incremento del carico urbanistico né una trasformazione significativa e stabile del territorio.

Il baricentro dell’analisi si sposta, quindi, dal semplice nesso funzionale alla valutazione oggettiva dell’impatto urbanistico dell’intervento.

È proprio su questo crinale che si è collocata la sentenza del TAR Lazio, sez. II-quater Roma, del 2 febbraio 2026, n. 2056, chiamata a stabilire se la realizzazione di un volume residenziale di circa 30 mq, completo di impianti e servizi e realizzato in ampliamento dell’edificio principale, potesse essere qualificata come pertinenza oppure dovesse essere ricondotta alla categoria degli interventi di nuova costruzione.

Pertinenza urbanistica e nuova costruzione: il TAR definisce i confini

La questione riguardava il ricorso proposto contro un’ordinanza di demolizione relativa a opere realizzate in assenza di permesso di costruire all’interno di una zona classificata dal vigente strumento urbanistico come ambito di recupero, disciplinata da un Piano particolareggiato attuativo.

L’atto repressivo aveva ad oggetto, in particolare, la realizzazione di un corpo di fabbrica in muratura, costruito in aderenza all’edificio principale, per una superficie complessiva di circa 30 mq. Il manufatto risultava destinato a civile abitazione, dotato di accesso indipendente, composto da un ambiente principale con angolo cottura e servizio igienico, completo di impianti e rifiniture, con copertura in cemento armato e finiture esterne ultimate.

Si trattava, dunque, non di un semplice elemento accessorio, ma di un ampliamento strutturale dell’organismo edilizio, idoneo ad incrementarne la superficie utile e la capacità insediativa.

Secondo il ricorrente, il manufatto doveva essere qualificato come pertinenza dell’abitazione principale, richiamando la nozione civilistica di cui all’art. 817 c.c. e valorizzando il rapporto funzionale con l’edificio preesistente. L’intervento, a suo dire, non avrebbe inciso in maniera significativa né sotto il profilo quantitativo né sotto quello qualitativo, anche in considerazione del contesto territoriale già interessato da un elevato grado di urbanizzazione.

A sostegno della propria tesi veniva richiamata anche la presenza del Piano particolareggiato di recupero insistente sull’area, nonché la pendenza di istanze volte alla regolarizzazione dell’intervento.

Il giudizio si è quindi concentrato su due profili centrali: da un lato, la qualificazione giuridica dell’opera come pertinenza o come nuova costruzione; dall’altro, la rilevanza – ai fini della legittimità dell’ordinanza repressiva – del contesto urbanistico e delle procedure attivate dal proprietario.

Il quadro normativo di riferimento

La portata della decisione va compresa alla luce delle disposizioni del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che costituiscono l’ossatura del sistema di qualificazione degli interventi edilizi.

L’art. 3, comma 1, lett. e), ricomprende tra gli interventi di nuova costruzione quelli che comportano la realizzazione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, nonché l’ampliamento di edifici esistenti con creazione di nuova volumetria o superficie.

Ai sensi dell’art. 10 del medesimo Testo Unico, tali interventi sono subordinati a permesso di costruire, quale titolo edilizio a natura costitutiva richiesto per le trasformazioni edilizie e urbanistiche di maggiore impatto.

La disciplina repressiva è conseguenziale: in assenza di permesso di costruire, l’amministrazione è tenuta ad adottare l’ordinanza di demolizione ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, trattandosi di potere vincolato, finalizzato al ripristino della legalità urbanistica.

In questo quadro si inserisce la distinzione tra nozione civilistica e nozione urbanistica di pertinenza.

L’art. 817 c.c. qualifica come pertinenze le cose destinate in modo durevole al servizio o all’ornamento di un’altra cosa. In ambito urbanistico, però, la pertinenza è utilizzabile solo quando l’opera:

• sia priva di autonoma destinazione;
• presenti dimensioni modeste rispetto al fabbricato principale;
• non determini incremento del carico urbanistico;
• non comporti una trasformazione significativa e stabile del territorio.

Il discrimine non si esaurisce nel rapporto di servizio con l’edificio principale, ma investe l’impatto oggettivo dell’intervento sull’assetto urbanistico.

L'analisi del TAR

Il TAR ha escluso che agli interventi oggetto dell’ordinanza demolitoria potesse essere attribuita natura pertinenziale.

Richiamando un orientamento giurisprudenziale consolidato, il Collegio ha ribadito che la pertinenza in ambito edilizio presuppone assenza di autonoma rilevanza urbanistica e dimensioni contenute rispetto al fabbricato principale.

Nel caso esaminato, la realizzazione di un volume residenziale di circa 30 mq, completo di servizi igienici, impianti e rifiniture, con accesso indipendente e realizzato in ampliamento dell’edificio principale, non poteva essere ricondotta a un manufatto accessorio marginale. L’intervento aveva determinato la creazione di nuova superficie abitabile e nuova cubatura, con incidenza stabile sull’assetto edilizio.

L’opera, in sostanza, non si limitava a svolgere una funzione servente, ma ampliava in modo strutturale la consistenza dell’immobile.

Da ciò è derivata la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. 380/2001, con conseguente necessità del permesso di costruire ai sensi dell’art. 10.

Accertata l’assenza di titolo edilizio, l’ordinanza di demolizione è stata ricondotta all’ambito degli atti dovuti e vincolati, senza che potessero assumere rilievo né il grado di antropizzazione dell’area né la presenza del Piano di recupero.

Conclusioni operative

Il ricorso è stato respinto, con conferma dell’ordine di demolizione, qualificando l’intervento come nuova costruzione realizzata in assenza di permesso di costruire.

La decisione ribadisce un principio che nella pratica professionale merita particolare attenzione: la pertinenza urbanistica richiede una verifica rigorosa delle caratteristiche oggettive dell’opera.

In fase progettuale, gli interventi qualificati come “accessori” devono essere valutati con estrema cautela quando comportano la creazione di nuova superficie utile, soprattutto se dotata di autonomia funzionale e impiantistica. In tali casi, la riconduzione alla pertinenza diventa difficilmente sostenibile.

Anche in sede di sanatoria o di contenzioso, la presenza di nuova cubatura e l’ampliamento stabile dell’organismo edilizio riducono sensibilmente gli spazi difensivi, trattandosi di indici oggettivi di trasformazione del territorio.

Il parametro decisivo resta l’incidenza sull’assetto urbanistico: quando l’intervento modifica in modo stabile la consistenza dell’immobile e il carico insediativo, la qualificazione come nuova costruzione è la conseguenza naturale, a prescindere dal rapporto funzionale con l’edificio principale e dalla presenza di strumenti urbanistici attuativi.