Se un certificato con data 30 giugno può attestare che il termine del PNRR è stato rispettato, il 1° luglio possono restare lavorazioni da completare, prove da eseguire, collaudi da chiudere e opere da mettere in esercizio.
Quella che può sembrare un'anomalia, non lo è necessariamente, perché è invece il modo in cui il Piano ha costruito la propria conclusione.
La distinzione merita attenzione proprio adesso, quando la scadenza è appena trascorsa e la rendicontazione finale non è ancora conclusa.
Il 30 giugno 2026 era fissato il termine ordinario per l’ultimazione degli interventi da parte dei soggetti attuatori, mentre entro il 31 agosto le amministrazioni titolari dovranno finalizzare la documentazione, e ogni attività successiva non potrà più essere valutata ai fini del conseguimento di traguardi e obiettivi. Sono date certe, presidiate e sanzionate. Riguardano però la conclusione del programma, non necessariamente il completamento tecnico-amministrativo di ciò che il programma ha finanziato.
Sono due calendari diversi, ma non sono gli unici, in una sequenza che prevede la conclusione del programma con il raggiungimento del target; il certificato individua il momento rilevante per dimostrarlo; il rapporto contrattuale prosegue quindi verso il collaudo o la regolare esecuzione; infine, l’opera diventa realmente compiuta quando può essere utilizzata. Il PNRR ha dovuto rendere equivalenti queste soglie ai fini della propria chiusura, non perché nella realtà coincidano.
PNRR e opere pubbliche: il Piano misura ciò che riesce a chiudere
I numeri del controllore lo mostrano meglio di qualsiasi ricostruzione. Nella relazione semestrale di fine maggio, la Corte dei conti ha rilevato che i progetti di opere pubbliche effettivamente conclusi rappresentano il 36,7% del totale; considerando il valore economico degli interventi, però, la quota scende al 6,2%. Includendo anche le opere in collaudo, i progetti conclusi o prossimi al completamento salgono al 48,5%, ma sul piano finanziario valgono il 12,4%. Restano in esecuzione opere per oltre settantacinque miliardi.
Il dato non serve qui come denuncia del ritardo, ma a mostrare come il numero dei progetti e il valore delle opere raccontino due realtà diverse. Le opere più piccole si chiudono prima e fanno numero; le grandi restano più a lungo in cantiere e fanno valore. Un target costruito sul conteggio dei progetti può quindi essere raggiunto mentre la parte economicamente decisiva dell’investimento è ancora in corso.
C’è di più, ed è il particolare più istruttivo: la Corte tiene distinti i progetti conclusi da quelli in collaudo. Anche nel linguaggio del controllo, dunque, il collaudo non coincide necessariamente con il momento assunto dal Piano come prova del raggiungimento del risultato. L’unità con cui il Piano misura sé stesso non coincide con il completamento tecnico dell’intervento.
Certificato di ultimazione dei lavori PNRR: quando il target precede il collaudo
Questa separazione non va dedotta, ma è scritta nelle regole di chiusura. Le Linee guida adottate ad aprile dalla Struttura di missione PNRR, d’intesa con la Ragioneria generale dello Stato, individuano nel certificato di ultimazione dei lavori – l’atto disciplinato dall’Allegato II.14 al Codice dei contratti pubblici – l’evidenza documentale richiesta per dimostrare il conseguimento del target, e ne fissano contenuti minimi, modello e termini di caricamento su ReGiS.
Due passaggi meritano di essere letti con attenzione. Il primo è che il certificato può essere utilizzato ai fini del PNRR anche quando il collaudo non è ancora disponibile. Il secondo, invece, è che ai fini della dimostrazione del raggiungimento del target assume rilievo la data di emissione del certificato; l’eventuale termine perentorio, non superiore a sessanta giorni, assegnato all’operatore per completare lavorazioni residuali di modesta entità non incide sull’utilizzabilità del documento né sulla rilevanza temporale della sua data.
Il certificato, quindi, non si limita sempre a descrivere una realtà già compiuta, perché può segnare il momento in cui il programma considera raggiunto il risultato, mentre una parte residuale dell’esecuzione continua. La regola non nasconde lo scarto tra l’attestazione e il completamento: lo prevede e lo delimita, perché la coda esecutiva non modifica la data assunta dal Piano come prova della conclusione.
Il certificato ha una data. Ciò che quella data dimostra è il raggiungimento del target secondo le regole del programma, non la piena utilizzabilità dell’opera.
Scadenza PNRR del 30 giugno 2026: come il termine entra nei contratti di appalto
Fin qui si potrebbe pensare a una tolleranza tecnica, a un margine di buon senso concesso a chi doveva chiudere migliaia di cantieri insieme. La disposizione che segue mostra che si tratta d’altro.
L’articolo 1, comma 1-bis, del decreto-legge 19 febbraio 2026, n. 19, introdotto dalla legge di conversione 20 aprile 2026, n. 50, stabilisce che, per gli investimenti finanziati dal PNRR con obiettivi finali da conseguire entro il 30 giugno 2026, quando le convenzioni, i contratti di appalto o gli atti di obbligo siano in corso di esecuzione e rechino una data di ultimazione anteriore, il termine per l’ultimazione è fissato al 30 giugno 2026 ai sensi e per gli effetti dell’articolo 1339 del codice civile, anche ai fini dell’applicazione delle penali per il ritardato adempimento. La stessa regola si applica ai contratti il cui termine sia già scaduto e i cui lavori non siano ancora ultimati: se l’intervento si conclude dopo la scadenza contrattuale originaria ma prima del 30 giugno, non sono riconosciuti premi di accelerazione.
In mancanza di coincidenza tra il calendario delle opere e quello del Piano, il legislatore non si è limitato a prorogare una scadenza amministrativa, ma ha inserito nel rapporto il termine del 30 giugno 2026, mediante il meccanismo previsto dall’articolo 1339 del codice civile, sostituendo la clausola temporale difforme.
La norma disciplina infatti l’inserzione automatica delle clausole imposte dalla legge, che entrano nel contratto anche in sostituzione di quelle difformi pattuite dalle parti. Qui il meccanismo è utilizzato per il termine di ultimazione dei lavori.
Il significato è preciso: non è stata la data del Piano ad adeguarsi ai cantieri, bensì i contratti ad adeguarsi alla data del Piano, per effetto di legge e senza che le parti dovessero convenirne. E poiché il nuovo termine rileva anche ai fini delle penali, l’allineamento non è soltanto formale, ma ridefinisce il confine tra ciò che è ritardo e ciò che non lo è.
Dopo la chiusura del PNRR: ciò che resta ha ancora un contratto, ma non più il Piano
Dopo il 30 giugno, e più ancora dopo il 31 agosto, comincia una fase che non ha un nome proprio. Restano le lavorazioni residuali, il collaudo o il certificato di regolare esecuzione, l’avviamento degli impianti e la messa in esercizio; restano le riserve iscritte e non definite, i vizi che emergono quando l’opera comincia a funzionare, le garanzie che continuano per anni, la manutenzione da organizzare, i pagamenti da chiudere.
Nessuna di queste attività scompare con il Piano: tutte hanno una fonte propria nel contratto e nel Codice e continueranno a essere dovute. La differenza è che, dopo la conclusione del programma, non sono più tenute insieme dal quadro straordinario che ne aveva accelerato progettazione, affidamento ed esecuzione; tornano nella vita ordinaria del contratto, portando con sé tempi, obblighi e fragilità prodotti da un programma ormai terminato.
È qui che emerge la vera natura della coda, che non può essere considerata un semplice avanzo materiale, un residuo di lavorazioni che qualcuno finirà più tardi. È una continuità contrattuale priva della regia temporale che l’aveva generata. L’opera è stata progettata, affidata ed eseguita dentro un calendario che non esiste più; ciò che resta da fare conserva quei tempi e quelle scelte, ma non conserva il programma che li sosteneva.
Il legislatore, del resto, la propria coda l’ha prevista: lo stesso articolo 1, al comma 2, dispone che le amministrazioni titolari e i soggetti attuatori continuino a svolgere gli adempimenti di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo anche oltre il 31 dicembre 2026, fino al completamento degli obblighi connessi all’attuazione del Piano, continuando ad avvalersi di ReGiS.
Il dispositivo assicura quindi la continuità degli adempimenti e delle informazioni, ma non individua, nello stesso modo, il soggetto chiamato a governare la fase che separa il raggiungimento del target dalla piena conclusione dell’opera. Il Piano sa di lasciare qualcosa dietro di sé, ma ciò che sopravvive alla sua chiusura è soprattutto l’obbligo di riferire.
Continua la rendicontazione, non la regia.
Opere PNRR non ancora completate: la coda del Piano senza regia
Il rischio, allora, non è soltanto che alcune opere finiscano dopo il Piano, ma che il programma riesca a chiudere ciò che sa certificare e lasci al contratto ordinario tutto ciò che deve ancora diventare opera funzionante.
Se per le stazioni appaltanti significa affrontare collaudi, riserve e messa in esercizio con strutture che il programma aveva rafforzato in via temporanea e con un’attenzione istituzionale destinata a spostarsi altrove, per le imprese significa sostenere la fase in cui i costi si consolidano e le pretese si definiscono, dopo che la spinta acceleratoria si è esaurita e la data che giustificava ogni urgenza ha smesso di esistere. Per entrambe le parti significa gestire ciò che è più difficile, ovvero la fase in cui l’opera dimostra se funziona, nel momento di minore capacità di governo.
Quella che potrebbe mettersi in atto è una transizione non presidiata. Non perché manchino necessariamente gli adempimenti, ma perché, nel disegno del programma, non sono individuati nello stesso modo un soggetto, un tempo e una responsabilità destinati a governare ciò che continua. La fase successiva non richiede un altro programma straordinario, ma che resti leggibile ciò che rimane aperto, chi ne risponde ed entro quali termini deve essere chiuso.
Il problema non è prolungare artificialmente il PNRR, ma evitare che la sua conclusione trasferisca alla gestione ordinaria obblighi eccezionalmente compressi senza trasferire anche la capacità necessaria a governarli. L’ultimo atto del programma non dovrebbe essere soltanto l’attestazione del risultato raggiunto, bensì rendere riconoscibile la responsabilità su ciò che rimane aperto.
E si torna a quanto si è detto inizialmente: il 30 giugno ha una data, un certificato e una regola capace di entrare nei contratti. L’opera conserva invece i tempi delle lavorazioni residue, del collaudo, della messa in esercizio, delle riserve e delle responsabilità che proseguono.
Il Piano può terminare prima dell’opera perché la propria conclusione è costruita per essere attestata. L’opera termina quando ciò che è stato finanziato, progettato e costruito diventa realmente utilizzabile.
Tra questi due momenti non resta soltanto una coda esecutiva. Resta una responsabilità da assumere. Chi risponde di ciò che continua, quando il programma è finito?
