Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale negli appalti pubblici: art. 9 Codice contratti

Negli ultimi anni la fase esecutiva dei contratti pubblici ha mostrato con particolare chiarezza quanto l’equilibrio economico degli appalti possa essere esposto a fattori che intervengono dopo la gara. L’aumento dei costi delle materie prime, le tensioni nei mercati energetici e le difficoltà nelle catene di approvvigionamento hanno inciso in modo significativo sulla sostenibilità di molti contratti.

In questi casi il problema non riguarda tanto la correttezza della procedura di affidamento, quanto piuttosto la capacità del rapporto contrattuale di reggere nel tempo quando intervengono circostanze sopravvenute che alterano l’equilibrio originario tra le prestazioni delle parti. Quando questo assetto si incrina, il rischio è che l’esecuzione dell’appalto rallenti, si trasformi in contenzioso o, nei casi più gravi, si arresti del tutto, con evidenti conseguenze sull’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera o del servizio.

È proprio in questo contesto che il legislatore del D.Lgs. n. 36/2023 ha scelto di inserire tra i principi generali del Codice una disposizione espressamente dedicata alla conservazione dell’equilibrio contrattuale. L’art. 9 introduce infatti un meccanismo pensato per gestire le sopravvenienze che incidono in modo significativo sul rapporto tra le prestazioni delle parti, riconoscendo alla parte svantaggiata il diritto alla rinegoziazione delle condizioni contrattuali secondo buona fede.

La collocazione di questa norma tra i principi generali del Codice Appalti non è casuale. Si inserisce nel disegno complessivo del nuovo Codice, che nei primi articoli ha individuato alcuni criteri destinati a orientare l’intero sistema dei contratti pubblici. In questa prospettiva il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale si collega direttamente al principio del risultato di cui all’art. 1, che impone alle amministrazioni di orientare l’azione contrattuale alla realizzazione concreta dell’intervento pubblico, e al principio della fiducia previsto dall’art. 2, che valorizza un rapporto collaborativo tra amministrazione e operatori economici.

Allo stesso tempo, la rinegoziazione prevista dall’art. 9 trova il proprio fondamento nel principio di buona fede e tutela dell’affidamento di cui all’art. 5, che governa il comportamento delle parti sia nella fase di gara sia nella fase di esecuzione del contratto.

In questa prospettiva l’art. 9 assume un ruolo particolarmente significativo nel sistema del nuovo Codice. La norma introduce infatti una vera e propria clausola generale di gestione delle sopravvenienze contrattuali, con l’obiettivo di preservare la stabilità del rapporto e garantire, anche in presenza di eventi straordinari e imprevedibili, la continuità dell’esecuzione dell’appalto.

Il principio di equilibrio contrattuale nel nuovo Codice

Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale introdotto dall’art. 9 del D.Lgs. n. 36/2023 si inserisce in un’idea ben nota al diritto dei contratti: quella secondo cui il rapporto tra le prestazioni delle parti deve mantenere nel tempo una sostanziale corrispondenza. In ogni contratto esiste infatti un equilibrio tra ciò che ciascun contraente si impegna a fare e ciò che riceve in cambio. È il rapporto sinallagmatico che lega le prestazioni e che costituisce uno degli elementi essenziali del contratto.

Questo equilibrio non riguarda soltanto il momento della stipula. Deve poter reggere anche durante l’esecuzione del contratto. Quando intervengono circostanze sopravvenute che incidono in modo significativo sui costi o sulle condizioni di esecuzione, il rischio è che una delle parti si trovi a sostenere un peso economico molto diverso da quello previsto al momento dell’offerta. In queste situazioni il problema non è solo teorico: se il contratto perde il suo equilibrio originario, l’esecuzione dell’appalto può rallentare, diventare conflittuale o nei casi più difficili arrestarsi del tutto.

Le vicende economiche degli ultimi anni hanno reso questo scenario particolarmente evidente. L’aumento dei costi delle materie prime, le tensioni nei mercati energetici e le difficoltà nelle catene di approvvigionamento hanno mostrato come fattori esterni rispetto alla gara possano incidere in modo rilevante sull’equilibrio economico degli appalti.

È anche alla luce di questo contesto che il legislatore del nuovo Codice ha scelto di introdurre una disposizione espressamente dedicata alla conservazione dell’equilibrio contrattuale. La norma si muove peraltro in un quadro coerente con il diritto europeo. La direttiva 2014/24/UE, occupandosi delle modifiche dei contratti durante la loro esecuzione, stabilisce infatti che le modifiche non possono alterare l’equilibrio economico del contratto a favore dell’aggiudicatario in modo non previsto nel contratto iniziale.

In questo contesto l’art. 9 assume una funzione molto chiara: introdurre una clausola generale che consenta di affrontare le sopravvenienze che incidono sull’equilibrio del contratto, con l’obiettivo di preservare la stabilità del rapporto contrattuale e garantire la continuità dell’esecuzione dell’appalto.

Risultato, fiducia ed equilibrio contrattuale: il disegno del nuovo Codice

Per comprendere fino in fondo il significato dell’art. 9 è utile leggerlo insieme agli altri principi generali che aprono il Codice dei contratti. La disposizione sulla conservazione dell’equilibrio contrattuale non è infatti una norma isolata, ma si inserisce in un disegno più ampio che riguarda il modo in cui devono essere gestiti i rapporti tra amministrazione e operatori economici.

Il primo riferimento è il principio del risultato previsto dall’art. 1. La norma chiarisce che l’azione amministrativa nel settore dei contratti pubblici deve essere orientata alla realizzazione dell’opera o del servizio nel modo più efficace e tempestivo possibile. Il contratto pubblico, quindi, non è soltanto il punto di arrivo di una procedura di gara, ma lo strumento attraverso cui l’amministrazione realizza concretamente l’intervento programmato.

Accanto a questo principio il Codice introduce, all’art. 2, il principio della fiducia, che valorizza la responsabilità dei funzionari pubblici e riconosce il ruolo degli operatori economici come interlocutori dell’amministrazione. L’obiettivo è favorire un rapporto meno improntato al sospetto e più orientato alla collaborazione, soprattutto nella gestione della fase esecutiva del contratto.

In questo quadro assume un ruolo importante anche il principio di buona fede e tutela dell’affidamento previsto dall’art. 5. La norma richiama un criterio ben noto nel diritto dei contratti: le parti devono comportarsi secondo correttezza e lealtà non solo nella formazione del rapporto, ma anche durante la sua esecuzione.

È proprio su questo terreno che si colloca l’art. 9. Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale rappresenta infatti uno degli strumenti attraverso cui il Codice cerca di dare attuazione concreta a questi criteri generali. Se l’obiettivo è realizzare l’opera o il servizio e se il rapporto tra amministrazione e operatore economico deve essere improntato alla fiducia e alla buona fede, diventa necessario prevedere strumenti che consentano di gestire le sopravvenienze che possono alterare l’equilibrio del contratto.

In questa prospettiva il nuovo Codice costruisce un sistema che mira a preservare la stabilità dei rapporti contrattuali durante l’esecuzione. L’obiettivo è evitare che eventi sopravvenuti si traducano in fattori di crisi del contratto e compromettano, di conseguenza, la realizzazione dell’intervento pubblico.

Quando nasce il diritto alla rinegoziazione del contratto

Il cuore dell’art. 9 si trova nel comma 1, dove il legislatore individua le condizioni che fanno nascere il diritto alla rinegoziazione delle condizioni contrattuali. La norma stabilisce che, quando sopraggiungono circostanze straordinarie e imprevedibili tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata ha diritto a chiedere la rinegoziazione secondo buona fede.

Non qualsiasi evento sopravvenuto è quindi sufficiente ad attivare questo meccanismo. La disposizione richiede infatti che si tratti di circostanze dotate di caratteristiche ben precise. In primo luogo devono essere straordinarie e imprevedibili, cioè eventi che non potevano essere ragionevolmente previsti al momento della presentazione dell’offerta o della stipula del contratto.

Inoltre tali circostanze devono essere estranee alla normale alea contrattuale, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato. Con questa precisazione il legislatore ha voluto chiarire che l’operatore economico resta comunque esposto ai rischi fisiologici dell’attività imprenditoriale e alle dinamiche del mercato. Il diritto alla rinegoziazione può nascere solo quando si verificano eventi che esulano da questa area di rischio.

Un altro elemento richiesto dalla norma è che queste circostanze determinino un’alterazione rilevante dell’equilibrio originario del contratto. Non è quindi sufficiente una semplice variazione dei costi o delle condizioni economiche, ma occorre che il rapporto tra le prestazioni delle parti venga inciso in modo significativo.

Infine la disposizione precisa che il diritto alla rinegoziazione sorge soltanto se la parte svantaggiata non ha volontariamente assunto il rischio che ha determinato lo squilibrio contrattuale. Anche questo passaggio è importante perché evita che l’istituto venga utilizzato per trasferire sull’amministrazione rischi che l’operatore economico aveva consapevolmente accettato.

Quando tutte queste condizioni ricorrono, la norma riconosce alla parte che subisce lo squilibrio il diritto alla rinegoziazione delle condizioni contrattuali secondo buona fede. Questo non significa che il contratto debba essere automaticamente modificato, ma comporta l’obbligo per le parti di aprire un confronto serio e collaborativo per verificare se e in che modo sia possibile ripristinare l’equilibrio originario del rapporto.

Rinegoziazione e sostenibilità finanziaria del contratto

Il meccanismo della rinegoziazione previsto dall’art. 9 non ha lo scopo di modificare liberamente il contenuto economico del contratto. La logica della norma è diversa: ripristinare l’equilibrio originario del rapporto contrattuale quando questo viene alterato da circostanze straordinarie e imprevedibili.

Il comma 2 lo chiarisce in modo esplicito. La rinegoziazione deve limitarsi a riportare il contratto nella condizione di equilibrio che risultava dal bando e dal provvedimento di aggiudicazione, senza alterarne la sostanza economica. Non si tratta quindi di riconoscere alla parte svantaggiata un vantaggio economico ulteriore, ma di ricondurre il rapporto tra le prestazioni entro i parametri originariamente previsti.

Accanto a questo limite sostanziale, la norma introduce anche un limite di carattere finanziario. Il secondo periodo del comma 1 stabilisce infatti che gli eventuali oneri derivanti dalla rinegoziazione devono essere riconosciuti all’esecutore utilizzando le somme già disponibili nel quadro economico dell’intervento.

La disposizione indica in modo puntuale le possibili fonti di copertura:

le somme destinate agli imprevisti;
gli accantonamenti previsti nel quadro economico;
le eventuali economie derivanti dal ribasso d’asta.

La scelta del legislatore è piuttosto chiara. Da un lato si introduce uno strumento per gestire le sopravvenienze che incidono sull’equilibrio del contratto; dall’altro lato si stabilisce che tale intervento deve avvenire all’interno delle risorse già disponibili, senza determinare automaticamente un aumento del finanziamento dell’appalto.

La rinegoziazione prevista dall’art. 9 opera quindi entro i limiti del quadro economico dell’intervento. In questo senso si può dire che il diritto alla rinegoziazione è, per sua natura, finanziariamente condizionato e trova applicazione solo nei limiti delle risorse già previste per la realizzazione dell’opera o del servizio.

Riduzione del corrispettivo e impossibilità parziale della prestazione

Accanto alla rinegoziazione, l’art. 9 prevede anche un’ulteriore soluzione per gestire alcune situazioni che possono emergere durante l’esecuzione del contratto. Il comma 3 stabilisce infatti che, quando le circostanze sopravvenute rendono la prestazione in tutto o in parte inutile o temporaneamente inutilizzabile per uno dei contraenti, quest’ultimo ha diritto a una riduzione proporzionale del corrispettivo.

La norma richiama espressamente le regole dell’impossibilità parziale della prestazione, un istituto noto nel diritto civile. In queste ipotesi l’obbligazione non viene meno completamente, ma diventa solo parzialmente eseguibile oppure perde parte della sua utilità per una delle parti del rapporto contrattuale.

Quando si verifica una situazione di questo tipo, il legislatore consente quindi di adeguare il rapporto economico tra le parti attraverso una riduzione proporzionale del corrispettivo. In questo modo si evita che una delle parti continui a sostenere integralmente il peso economico di una prestazione che, per effetto delle circostanze sopravvenute, risulta solo parzialmente utilizzabile o ha perso una parte della sua utilità originaria.

Anche questa previsione si inserisce nella logica generale dell’art. 9. L’obiettivo è fornire strumenti per affrontare le sopravvenienze che possono incidere sull’equilibrio del contratto, cercando al tempo stesso di preservare, quando possibile, la continuità dell’esecuzione dell’appalto.

Clausole di rinegoziazione e gestione preventiva delle sopravvenienze

Il comma 4 dell’art. 9 guarda alla fase in cui il contratto viene impostato e stabilisce che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono l’inserimento di clausole di rinegoziazione, dandone adeguata pubblicità nel bando o nell’avviso di indizione della gara.

L’indicazione del legislatore è piuttosto chiara. Quando il contratto presenta caratteristiche che lo espongono maggiormente al rischio di sopravvenienze – per esempio per la sua durata, per il contesto economico di riferimento o per altre circostanze – è opportuno prevedere fin dall’inizio strumenti che consentano di gestire eventuali squilibri.

In questo modo la gestione delle sopravvenienze non viene affrontata solo quando il problema si presenta durante l’esecuzione, ma può essere considerata già nella fase di predisposizione della gara. L’inserimento di clausole di rinegoziazione nel bando consente infatti di rendere chiaro fin dall’origine che il contratto potrà essere oggetto di interventi di riequilibrio al verificarsi di determinate condizioni.

La previsione si collega anche ai criteri contenuti nella Legge delega n. 78/2022, che ha previsto l’introduzione di un regime di revisione dei prezzi al verificarsi di particolari condizioni oggettive non prevedibili al momento della formulazione dell’offerta. Tra queste condizioni rientra anche la variazione dei costi derivante dal rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro, un elemento che può incidere in modo significativo sull’equilibrio economico degli appalti.

Il riferimento alle clausole di rinegoziazione va quindi letto insieme agli altri strumenti previsti dal Codice per la gestione delle sopravvenienze economiche, a partire dal meccanismo della revisione dei prezzi. L’obiettivo è quello di affrontare questi rischi in modo più consapevole già nella fase di impostazione della gara, evitando che eventi successivi possano mettere in difficoltà l’esecuzione del contratto.

Rinegoziazione, revisione prezzi e modifiche contrattuali

Per comprendere il funzionamento del principio previsto dall’art. 9 è utile leggerlo insieme ad altre due disposizioni del Codice che disciplinano gli strumenti di riequilibrio del contratto durante l’esecuzione.

Il comma 5 della disposizione chiarisce infatti che l’attuazione concreta del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale avviene attraverso l’applicazione degli artt. 60 e 120 del Codice.

Il sistema può essere letto in modo semplice.

L’art. 9 introduce il principio generale e riconosce alla parte svantaggiata il diritto alla rinegoziazione secondo buona fede quando sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili che alterano l’equilibrio originario del contratto. In questa fase le parti sono chiamate ad aprire un confronto per verificare se le condizioni economiche dell’appalto siano effettivamente cambiate in modo rilevante.

Gli strumenti attraverso cui questo riequilibrio può essere realizzato sono disciplinati da altre norme del Codice.

L’art. 60 riguarda il meccanismo della revisione dei prezzi, che consente di adeguare il corrispettivo quando si verificano particolari variazioni dei costi durante l’esecuzione del contratto.

Letto in questa prospettiva, il meccanismo della revisione dei prezzi non rappresenta soltanto uno strumento tecnico di adeguamento economico del contratto, ma diventa una delle modalità attraverso cui trova concreta applicazione il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale.

L’art. 120, invece, disciplina le modifiche dei contratti in corso di esecuzione, individuando i casi e i limiti entro i quali il contratto può essere adattato senza dover ricorrere a una nuova procedura di gara.

In questo quadro l’art. 9 svolge una funzione di cornice. La norma introduce la clausola generale che consente di affrontare le sopravvenienze, mentre le disposizioni sulla revisione dei prezzi e sulle modifiche contrattuali rappresentano gli strumenti attraverso cui il riequilibrio può essere concretamente realizzato durante l’esecuzione dell’appalto.

Le prime indicazioni interpretative di ANAC e MIT

A poco tempo dall’entrata in vigore del nuovo Codice, i primi chiarimenti sull’applicazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale sono arrivati anche da ANAC e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Un primo riferimento è rappresentato dalla delibera ANAC n. 129 del 2025, che ha affrontato il tema della revisione dei prezzi in una fase particolare della procedura, cioè quella compresa tra aggiudicazione e stipula del contratto. In quell’occasione l’Autorità ha chiarito che, in presenza di circostanze eccezionali, impreviste e imprevedibili sopravvenute dopo l’aggiudicazione, la stazione appaltante può valutare l’opportunità di apportare modifiche non sostanziali alle condizioni dell’affidamento. Si tratta di una situazione che può verificarsi, ad esempio, quando intervengono eventi estranei al normale ciclo economico e tali da alterare in modo significativo le condizioni su cui si era basata l’offerta.

Indicazioni utili arrivano anche dal parere MIT n. 2675 del 2024, che ha richiamato l’attenzione sul ruolo delle clausole di rinegoziazione nei bandi di gara. Il Ministero ha evidenziato come la nuova disciplina incoraggi le stazioni appaltanti a prevedere strumenti contrattuali in grado di gestire eventuali sopravvenienze durante l’esecuzione dell’appalto.

Un ulteriore chiarimento è stato fornito con il parere MIT n. 3694 del 2025, che ha affrontato il tema dell’applicazione temporale delle norme sul riequilibrio contrattuale. In quel caso il Ministero ha richiamato il principio tempus regit actum, sottolineando che le disposizioni del nuovo Codice si applicano agli atti e alle procedure disciplinate dal D.Lgs. n. 36/2023.

Questi primi interventi interpretativi aiutano a comprendere come il principio introdotto dall’art. 9 stia iniziando a trovare applicazione concreta nella gestione delle sopravvenienze che possono incidere sull’equilibrio economico dei contratti pubblici.

Conclusioni

Con l’art. 9 il nuovo Codice introduce una clausola generale dedicata alla gestione delle sopravvenienze che possono incidere sull’equilibrio dei contratti pubblici. La disposizione nasce dall’esperienza degli ultimi anni, che ha mostrato con chiarezza quanto la fase esecutiva degli appalti possa essere esposta a eventi economici non prevedibili al momento della gara.

In questo quadro la rinegoziazione diventa lo strumento attraverso cui le parti sono chiamate a confrontarsi secondo buona fede quando l’equilibrio originario del contratto risulta alterato. Non si tratta di rimettere in discussione l’affidamento o di modificare liberamente il contenuto dell’appalto, ma di verificare se e come sia possibile ricondurre il rapporto alle condizioni di equilibrio su cui si era basata l’aggiudicazione.

Il principio non opera però da solo. Lo stesso art. 9 chiarisce che la sua attuazione passa attraverso altri strumenti previsti dal Codice, in particolare la revisione dei prezzi disciplinata dall’art. 60 e le modifiche dei contratti in corso di esecuzione previste dall’art. 120.

Letto insieme a queste disposizioni, il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale contribuisce a definire uno degli aspetti più innovativi del nuovo Codice nella gestione della fase esecutiva degli appalti.

La serie sui principi del Codice dei contratti

Questo articolo fa parte di una serie di approfondimenti dedicati ai principi generali del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023). Nei primi articoli abbiamo analizzato:

Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale negli appalti pubblici: cosa prevede l’art. 9 del Codice