Chi opera nel settore degli appalti sa bene che una delle questioni più delicate riguarda il rapporto tra le prescrizioni tecniche contenute nella documentazione di gara e le soluzioni proposte dagli operatori economici.
Non sempre, infatti, il prodotto offerto coincide perfettamente con le caratteristiche descritte nel capitolato. Accade frequentemente che le imprese presentino soluzioni tecniche differenti rispetto a quelle ipotizzate dalla stazione appaltante e che, pur discostandosi da alcune specifiche contenute nei documenti di gara, siano comunque in grado di assicurare le prestazioni richieste.
È in questo contesto che interviene il principio di equivalenza, finalizzato a evitare che una lettura eccessivamente rigida delle prescrizioni tecniche finisca per restringere il confronto concorrenziale oltre quanto effettivamente necessario. La questione diventa particolarmente delicata quando occorre stabilire se una determinata difformità riguardi un elemento essenziale della prestazione oppure una caratteristica tecnica che può essere sostituita da una soluzione alternativa capace di raggiungere il medesimo risultato.
Su questi aspetti si è soffermato il Consiglio di Stato con la sentenza del 5 giugno 2026, n. 4508, offrendo alcuni chiarimenti sul significato delle specifiche tecniche, sul concetto di requisito minimo e sui limiti entro i quali può trovare applicazione il principio di equivalenza.
Principio di equivalenza negli appalti: quando l'offerta con caratteristiche tecniche diverse non va esclusa
La controversia è nata nell'ambito di una procedura aperta per la fornitura e posa di alcuni materiali in un impianto sportivo.
L'operatore economico classificatosi al secondo posto ha impugnato l'aggiudicazione sostenendo che l'offerta risultata vincitrice si discostasse da alcune prescrizioni contenute nel capitolato speciale e che tali difformità avrebbero comportato la presentazione di un'offerta diversa da quella richiesta dalla stazione appaltante, motivo per cui l'aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura.
La questione sottoposta ai giudici amministrativi non riguarda quindi soltanto la conformità di alcune componenti tecniche dell'offerta, ma ha chiamato in causa il tema più generale del rapporto tra prescrizioni contenute nella lex specialis e possibilità di proporre soluzioni alternative.
Il quadro normativo: l'art. 79 del Codice dei contratti pubblici e la tutela della concorrenza
Per comprendere il ragionamento sviluppato dal Consiglio di Stato occorre partire dalla disciplina delle specifiche tecniche contenuta nell'art. 79 del D.Lgs. n. 36/2023 e nell'Allegato II.5, materia che coinvolge due esigenze le quali, almeno in apparenza, potrebbero entrare in tensione tra loro.
La stazione appaltante deve essere libera di descrivere con precisione il bene, il servizio o il lavoro di cui necessita, evitando però che tale descrizione si trasformi in uno strumento capace di restringere artificialmente il confronto concorrenziale.
La disciplina europea e nazionale degli appalti cerca da tempo di mantenere un equilibrio tra questi due poli. Per questa ragione le specifiche tecniche possono certamente individuare le caratteristiche della prestazione richiesta, ma non possono essere formulate in modo tale da favorire indirettamente un determinato prodotto, una particolare tecnologia o uno specifico operatore economico, salvo che ciò sia giustificato da esigenze oggettive legate all'appalto.
In questo contesto trova collocazione il principio di equivalenza, secondo cui ciò che interessa all'amministrazione non è necessariamente l'acquisto di un determinato prodotto, ma il soddisfacimento di un bisogno pubblico attraverso prestazioni che rispondano alle proprie esigenze funzionali.
Se il risultato può essere raggiunto anche mediante una soluzione tecnica diversa da quella inizialmente descritta nella documentazione di gara, il sistema tende a privilegiare la sostanza rispetto alla forma, evitando esclusioni fondate esclusivamente sulla mancata coincidenza di alcune caratteristiche tecniche.
Non a caso la giurisprudenza ha più volte affermato che il principio di equivalenza costituisce uno strumento diretto a garantire l'effettività della concorrenza e del favor partecipationis, consentendo la comparazione tra offerte che, pur non presentando identiche caratteristiche tecniche, risultano comunque idonee a soddisfare le esigenze poste a base della procedura.
Quando una difformità tecnica non comporta l'esclusione dalla gara
Alla luce di questo quadro normativo e giurisprudenziale il Consiglio di Stato ha affrontato le questioni sollevate nel caso in esame, stabilendo se le differenze riscontrate tra le caratteristiche tecniche richieste dal capitolato e quelle presenti nell'offerta aggiudicataria fossero tali da rendere il prodotto incompatibile con le esigenze della stazione appaltante.
Secondo il Collegio, la verifica non può essere condotta attraverso un confronto meramente letterale tra le specifiche tecniche indicate nei documenti di gara e quelle riportate nell'offerta del concorrente. Un approccio di questo tipo finirebbe infatti per svuotare di significato il principio di equivalenza e per trasformarlo in una regola priva di reale utilità applicativa.
Ciò che occorre verificare è se la soluzione proposta sia in grado di assicurare le prestazioni richieste dalla stazione appaltante e di soddisfare le finalità perseguite attraverso le prescrizioni tecniche contenute nella lex specialis.
L'equivalenza, pertanto, non coincide con una generica facoltà di discostarsi dalle indicazioni del capitolato, ma richiede che la soluzione alternativa garantisca un livello prestazionale idoneo a soddisfare il medesimo interesse pubblico perseguito dalla procedura di gara.
Il ragionamento seguito dai giudici porta quindi a spostare l'attenzione dal dato puramente formale alla funzione effettivamente svolta dalle caratteristiche tecniche richieste. Se essa viene comunque soddisfatta, la semplice presenza di soluzioni costruttive o progettuali differenti non può essere considerata, di per sé, una causa di esclusione.
La differenza tra requisiti minimi e semplici specifiche tecniche
Secondo la società appellante, le caratteristiche dei prodotti indicati nel capitolato dovevano essere considerate requisiti minimi inderogabili e qualsiasi scostamento rispetto a tali prescrizioni comportava automaticamente l'inammissibilità dell'offerta.
Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa impostazione e, partendo dall'analisi delle clausole del capitolato, ha sviluppato un ragionamento che lo ha portato a conclusioni differenti.
Dalla documentazione di gara risultava infatti che gli operatori economici fossero lasciati liberi di individuare e progettare la soluzione tecnica ritenuta più adeguata sotto il profilo della sicurezza e della regolarità di funzionamento dell'impianto, purché fossero rispettate le norme tecniche di settore.
Una simile previsione ha assunto un ruolo centrale nella decisione, perché ha consentito ai giudici di escludere che le caratteristiche dimensionali indicate nel capitolato dovessero essere considerate elementi essenziali e inderogabili della prestazione.
Quando invece la prescrizione descrive una soluzione tecnica senza attribuirle carattere inderogabile, l'attenzione della SA deve spostarsi sulla capacità del prodotto proposto di soddisfare le esigenze individuate dall'amministrazione, diversamente quindi da quanto accade quando una determinata caratteristica costituisce un requisito essenziale della prestazione e la sua assenza può rendere l'offerta incompatibile con quanto richiesto dalla gara.
La valutazione della stazione appaltante sulle soluzioni equivalenti
Un altro profilo affrontato dalla sentenza riguarda le modalità attraverso le quali la stazione appaltante può effettuare il giudizio di equivalenza.
La società appellante sosteneva che tale valutazione non fosse mai stata svolta e che mancasse una specifica motivazione capace di dimostrare la compatibilità tra il prodotto offerto e le prescrizioni contenute nella lex specialis.
Sul punto il Collegio si è collocato nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, sviluppandone ulteriormente alcune implicazioni operative. Pur ribadendo che spetta all'operatore economico fornire gli elementi necessari per dimostrare l'equivalenza del prodotto proposto, il Consiglio ha affermato che la valutazione della commissione può risultare anche implicitamente dagli atti della procedura e dalla documentazione tecnica esaminata nel corso della gara.
Il principio di equivalenza non dipende dall'utilizzo di formule sacramentali o dall'adozione di specifici atti formali dedicati esclusivamente a tale verifica: ciò che conta è che dall'istruttoria svolta si possa evincere il percorso valutativo seguito dall'amministrazione e che sia possibile comprendere le ragioni per le quali la soluzione proposta è stata ritenuta idonea a soddisfare le esigenze poste a base dell'affidamento.
Il limite all'operatività del principio di equivalenza
Naturalmente il principio di equivalenza non può essere utilizzato per superare qualsiasi difformità rispetto alla documentazione di gara.
La stessa sentenza ricorda che il limite resta rappresentato dalle caratteristiche che la stazione appaltante ha effettivamente qualificato come essenziali ai fini dell'esecuzione della prestazione.
Quando una prescrizione assume carattere inderogabile e individua un elemento imprescindibile dell'appalto, la sua mancanza può rendere l'offerta incompatibile con l'oggetto della gara e determinare una situazione riconducibile all'aliud pro alio.
Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato però tale situazione non è stata ritenuta configurabile, poiché le prescrizioni richiamate dall'appellante non sono state considerate requisiti essenziali della prestazione ma caratteristiche tecniche che potevano essere soddisfatte anche attraverso soluzioni differenti.
La decisione del Consiglio di Stato: quando il prinicipio di equivalenza legittima l'aggiudicazione
L’appello è stato quindi respinto, confermando la legittimità dell'aggiudicazione. I giudici hanno ritenuto che la stazione appaltante abbia correttamente applicato il principio di equivalenza e che le valutazioni tecniche svolte nel corso della procedura non presentassero profili di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti tali da giustificare l'intervento del giudice amministrativo.
La sentenza offre un'ulteriore occasione per riflettere sul ruolo che il principio di equivalenza svolge all'interno del sistema degli appalti pubblici quale strumento per garantire un corretto equilibrio tra tutela della concorrenza, apertura del mercato e soddisfacimento dell'interesse pubblico.
La logica che ispira la disciplina non è quella di ricercare una coincidenza assoluta tra il prodotto richiesto e quello offerto, ma di verificare se la soluzione proposta sia effettivamente in grado di soddisfare il bisogno individuato dalla stazione appaltante.
