L'articolo si propone di esaminare il tema della proroga nei contratti pubblici, alla luce del Codice dei contratti pubblici introdotto dal D.Lgs. n. 36/2023. Viene posta particolare attenzione ai presupposti normativi, ai limiti di applicazione e alle principali criticità riscontrate nella pratica amministrativa.
Un focus specifico è dedicato alla motivazione della proroga, sottolineando le condizioni di legittimità. Lo studio approfondisce le proroghe che possono essere disposte durante l'esecuzione del contratto, in particolare quando la motivazione è legata a carenze organizzative dell'appaltatore, come la mancanza di manodopera.
Questi aspetti vengono analizzati in relazione ai principi di rischio d'impresa e di idoneità tecnico-professionale, che l'operatore economico deve dimostrare al momento dell'affidamento. Richiamando la giurisprudenza della Corte di Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, insieme ai principali orientamenti dottrinali, l'articolo evidenzia come la proroga dei termini di esecuzione non possa essere utilizzata come un modo per sanare le inadeguatezze organizzative dell'impresa, altrimenti si rischia di violare i principi di legalità, parità di trattamento, concorrenza e buon andamento dell'azione amministrativa.
L'analisi sintetica si conclude con un approfondimento sui possibili profili di responsabilità amministrativa e sui danni erariali che possono derivare da un uso improprio di questo istituto.
La proroga nei contratti pubblici: disciplina normativa e limiti applicativi
La proroga, nella sua accezione tecnica, ha carattere di temporaneità ed è uno strumento atto esclusivamente ad assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro e non costituisce un diritto. La proroga contrattuale, come indicato al comma 10 dell’art. 120 del Codice, è definita in questo modo perché deriva dalla lex specialis di gara e/o dal contratto stesso. Tutti i partecipanti alla gara sono quindi a conoscenza del fatto che il contratto può essere esteso, e questo è un aspetto che devono considerare quando partecipano alla gara e formulano le loro offerte.
Si tratta, quindi, di una situazione già prevista sia dall’Amministrazione che dall’operatore economico coinvolto: è una circostanza “ordinaria” che dovrebbe essere espressamente menzionata nei documenti di gara.
Questo comporta l’obbligo per il contraente di eseguire le prestazioni alle stesse condizioni del contratto prorogato, o a condizioni di mercato più vantaggiose per la stazione appaltante, come stabilito dal comma 10 dell’art. 120. Infatti, il contraente accetta la proroga firmando il contratto, consapevole fin dall’inizio della possibilità di un legittimo prolungamento alle stesse condizioni (Consiglio di Stato, sez. IV, 15 aprile 2024, n. 3404).
Secondo l'articolo 120, comma 11, del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, la cosiddetta proroga tecnica può essere concessa solo in situazioni davvero eccezionali e per il tempo strettamente necessario a completare la procedura di evidenza pubblica. Questo è valido solo in presenza di ritardi oggettivi e insuperabili nell'espletamento della gara, e non per permettere la semplice continuazione dell'esecuzione contrattuale oltre la scadenza originaria.
La giurisprudenza amministrativa ha sottolineato che questo istituto è caratterizzato da un'assoluta straordinarietà e deve essere utilizzato solo quando è necessario garantire la continuità del servizio, senza poter in alcun modo sostituire la procedura competitiva prevista dalla legge.
La proroga deve essere attuata prima della scadenza, poiché è frutto di un accordo tra le parti che, senza cambiare l'oggetto del provvedimento autorizzatorio, ha semplicemente l'obiettivo di posticipare il termine di validità dell'originario provvedimento (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. III, 3 marzo 2020, n. 1571).
Non è importante, invece, che il servizio sia continuato senza interruzioni, dato il chiaro intento di evitare discontinuità nell'erogazione di un servizio essenziale. In sintesi, secondo i principi generali dell'azione amministrativa e il consolidato orientamento della giurisprudenza, la proroga, essendo un'eccezione, deve necessariamente avvenire prima della scadenza del rapporto da prorogare.
Questo perché la proroga dei termini di efficacia di un atto presuppone che il termine da prorogare non sia ancora scaduto.
La motivazione della proroga nei contratti pubblici: quando è ammessa e quando no
Secondo il D.Lgs. n. 36/2023, le modifiche ai contratti, comprese le proroghe dei termini di esecuzione, sono ammesse solo in situazioni specifiche previste dalla legge e devono essere supportate da un'adeguata istruttoria e da una motivazione chiara.
La mancanza di manodopera è considerata parte dell'organizzazione dell'appaltatore e, di conseguenza, non può essere usata come giustificazione valida per estendere i termini contrattuali. La manodopera manca all’impresa, non al contratto.
Durante la partecipazione alla gara, l'operatore economico deve dimostrare di avere i requisiti tecnici e professionali necessari, comprese le risorse umane e organizzative richieste per portare a termine l'appalto, in conformità con il Codice dei contratti pubblici e con le normative sulla sicurezza sul lavoro (artt. 26 e 90 del D.Lgs. 81/2008).
Quanto all’apparato motivazionale da porre a supporto della proroga del rapporto negoziale, bisogna però distinguere due ipotesi:
- Proroga contrattuale: la clausola di proroga inserita nel contratto conferisce all’ente il diritto potestativo di richiedere al contraente privato la prosecuzione del contratto e, inoltre, il rapporto tra la regola (cioè la gara) e l’eccezione (cioè la possibilità di – limitata – proroga, se prevista) si riflette sul contenuto della motivazione; ove l’amministrazione opti per l’indizione di una nuova procedura, nessuna particolare motivazione è necessaria;
- Proroga tecnica: per contro, solo nell’ipotesi in cui l’amministrazione si determini alla proroga del rapporto, tale determinazione dovrà essere analiticamente motivata, dovendo essere chiarite le ragioni per le quali l’ente ritiene di discostarsi dal principio generale (TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, 10 settembre 2018, n. 9212; Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2011, n. 6194).
In breve, la proroga già prevista nei documenti di gara (e lo stesso vale per il rinnovo) perde il suo carattere eccezionale e non necessita nemmeno di una motivazione particolarmente elaborata. Sarà sufficiente una giustificazione dal punto di vista tecnico e della congruità economica, senza complicazioni aggiuntive.
Concedere una proroga a causa di problemi strutturali dell'impresa potrebbe compromettere la parità di condizioni tra i concorrenti, offrendo un vantaggio ingiustificato all'aggiudicatario rispetto a chi ha presentato un'offerta basandosi sul rispetto dei tempi contrattuali.
La Corte di Cassazione ha sempre sostenuto che le difficoltà organizzative, finanziarie o di reperimento della manodopera non possono essere considerate cause di forza maggiore o eventi imprevedibili, poiché rientrano nei rischi normali dell'attività imprenditoriale e, quindi, sono responsabilità dell'appaltatore.
La giurisprudenza ha anche chiarito che l'inadempimento o il ritardo causati da carenze organizzative non possono giustificare modifiche unilaterali o proroghe dei termini contrattuali, poiché ciò contrasta con i principi di correttezza, buona fede e responsabilità contrattuale.
Proroga e carenza di manodopera: rischio d’impresa e idoneità tecnico-professionale
Inoltre, la giurisprudenza amministrativa ha sottolineato che le proroghe dei termini di esecuzione non possono essere utilizzate come un modo per sanare una carenza nella capacità tecnico-organizzativa dell'appaltatore. La proroga dei termini di esecuzione dei lavori quando è motivata dalla dedotta carenza di manodopera in capo all’operatore economico affidatario presenta rilevanti profili di criticità sotto il profilo giuridico, in quanto attiene a circostanze riconducibili alla sfera organizzativa dell’impresa e, come tali, non idonee a giustificare una modifica dei termini contrattuali.
Come ha costantemente sottolineato la Corte di Cassazione, “le difficoltà organizzative ed economiche dell’imprenditore, comprese quelle legate al reperimento del personale, non possono essere considerate causa di forza maggiore o eventi imprevedibili, poiché si tratta di rischi tipici dell’attività d’impresa”.
La Suprema Corte ha anche chiarito che “il debitore non può giustificare l’inadempimento o il ritardo con circostanze che rientrano nella sua sfera di controllo e prevedibilità”, ribadendo che l’organizzazione dei mezzi e delle risorse necessarie per adempiere all’obbligazione è interamente responsabilità dell’operatore economico.
Questi principi si applicano pienamente all’appalto pubblico, dove la disponibilità di risorse umane adeguate è parte fondamentale della idoneità tecnico-professionale richiesta per l’affidamento e l’esecuzione del contratto. Partecipando alla procedura di gara, l’operatore economico si impegna a eseguire le prestazioni nei tempi stabiliti, dichiarando implicitamente di avere un’organizzazione adeguata a tale scopo.
A questo proposito, la giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente affermato che “la proroga dei termini di esecuzione non può essere concessa per compensare carenze organizzative dell’appaltatore, poiché ciò comporterebbe un’alterazione indebita delle condizioni originarie dell’appalto”.
È stato chiarito che concedere una proroga basata su presupposti di difficoltà di reperimento di manodopera violerebbe i principi di parità di trattamento e concorrenza, poiché permetterebbe all’aggiudicatario di godere di un rinvio dei tempi di esecuzione che non è né previsto né noto agli altri operatori economici.
Come sottolineato dal Consiglio di Stato, “qualsiasi modifica delle condizioni di esecuzione dell’appalto che influisca sugli elementi essenziali dell’offerta deve essere rigorosamente limitata ai casi previsti dalla legge, per evitare vantaggi selettivi ex post”.
Considerando tutto ciò, la proroga in questione sembra non essere una legittima modifica contrattuale nei limiti consentiti dal Codice dei contratti pubblici, ma piuttosto una misura per compensare una carenza nell’organizzazione dell’appaltatore. Si tratterebbe di una situazione in contrasto con:
- la disciplina in materia di requisiti di idoneità tecnico-professionale;
- i principi di legalità, buon andamento e responsabilità dell’azione amministrativa;
- i consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia di rischio d’impresa e imputabilità del ritardo.
Una carenza organizzativa di questo tipo non può legittimare una proroga dei termini di esecuzione, in quanto:
- l’affidatario è tenuto alla verifica ex ante dell’idoneità tecnico-organizzativa per l’esecuzione dell’appalto;
- l’art. 83 del Codice dei contratti pubblici impone che l’operatore dimostri il possesso di requisiti di capacità tecnico-professionale e organizzativa, comprensivi delle risorse umane adeguate;
- l’uso della proroga in assenza di esigenze eccezionali trasforma lo strumento in un mezzo di sanatoria retroattiva di carenze dell’offerta e dell’organizzazione aziendale.
Sebbene non esista una pronuncia specifica della Suprema Corte proprio su carenza manodopera e proroga in appalti pubblici, orientamenti giurisprudenziali in tema di appalti ribadiscono che, ove si discuta di modifiche contrattuali, il sindacato giurisdizionale può estendersi alla verifica della logicità e adeguatezza dell’istruttoria della stazione appaltante, in particolare in presenza di illogicità o manifesta incongruenza delle valutazioni dei presupposti di fatto.
In tal senso, la Corte di Cassazione, Ordinanza n. 112/2026 del 2 gennaio 2026, ha precisato che il giudice amministrativo può sindacare la logica e ragionevolezza delle scelte amministrative anche nei contratti pubblici. Una proroga motivata da fattori riconducibili alla normale organizzazione dell’impresa è invece incompatibile con i principi di trasparenza, concorrenza e buon andamento dell’azione amministrativa.
L’inosservanza dei presupposti di legge per la proroga tecnica e il mancato accertamento dell’idoneità tecnico-professionale dell’affidatario possono dar luogo a profili di danno erariale per violazione dei principi di economicità, efficacia ed efficienza della gestione delle risorse pubbliche, come evidenziato in più pronunce della Corte dei conti secondo cui varianti contrattuali non adeguatamente motivate possono configurare responsabilità amministrativa per spreco di risorse e gestione irregolare. Rivedere i prezzi in caso di proroga è un tema importante.
È ormai chiaro che la giurisprudenza ha stabilito che la revisione dei prezzi si applica alle proroghe contrattuali, ma non ai rinnovi. Infatti, come affermato in materia di appalti pubblici, per poter applicare la norma di cui all’art. 115, D.Lgs. n. 163 del 2006 – che richiede che tutti i contratti a esecuzione periodica o continuativa per servizi o forniture includano una clausola di revisione periodica del prezzo – è necessario che ci sia stata solo una proroga e non un rinnovo del contratto.
Questo è stato confermato in diverse sentenze, come quelle del Consiglio di Stato, sez. V, 17 luglio 2019, n. 5021; sez. III, 27 agosto 2018, n. 5059; e sez. VI, 17 marzo 2016, n. 1091.
Proroga dei termini e revisione dei prezzi: effetti su computo metrico e oneri di sicurezza
La proroga dei termini di esecuzione di un contratto di appalto pubblico non implica automaticamente alcuna modifica del computo metrico o degli oneri della sicurezza. Questo è stato chiarito dalla giurisprudenza amministrativa consolidata, che afferma che un semplice rinvio temporale dell’esecuzione non costituisce una variazione in corso d’opera.
In questo contesto, il Consiglio di Stato, Sez. V, il 2 marzo 2015, n. 1020, ha sottolineato che la proroga dei termini non può portare a una modifica sostanziale delle condizioni economiche del contratto, a meno che non ci siano i presupposti normativi.
Un principio simile è stato ribadito da Cons. Stato, Sez. V, il 7 gennaio 2019, n. 113, dove si afferma che le variazioni quantitative ed economiche sono ammissibili solo nei casi specifici previsti dalla legge e previa adeguata istruttoria.
Sul fronte pratico, l’ANAC, con Delibera n. 556 del 31 maggio 2017 e successivamente con Delibera n. 312 del 9 aprile 2020, ha chiarito che gli oneri della sicurezza, stabiliti ex ante e non soggetti a ribasso, possono essere modificati solo in presenza di una reale variazione delle condizioni di rischio e non semplicemente a causa dell’allungamento della durata del cantiere.
Di conseguenza, l’aumento del computo metrico e degli oneri della sicurezza derivante da una proroga dovuta a carenze organizzative dell’appaltatore contrasta con il principio del rischio d’impresa e potrebbe configurare un indebito aggravio di spesa per la stazione appaltante, con possibili implicazioni di responsabilità amministrativa, come evidenziato più volte dalla giurisprudenza contabile
Proroga e rinnovo nei contratti pubblici: differenze giuridiche e operative
Il rinnovo, contrariamente a quanto si possa pensare, dà vita a una nuova negoziazione tra le stesse parti, con un rinnovato esercizio della loro autonomia contrattuale (cfr., tra gli altri, Consiglio di Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867). In questo contesto, si avvia una nuova trattativa che porta a una modifica delle condizioni precedenti (ex multis Cons. Stato, sez. III, n. 5059 del 2018; Cons. Stato, sez. VI, n. 3478 del 2019; Cons. Stato, sez. VI, n. 8219 del 2019; Cons. Stato, sez. V, n. 3874 del 2020).
Quindi, sebbene il nome giuridico formalmente attribuito dalle parti non sia determinante, il rinnovo si distingue, sul piano sostanziale, per la rinegoziazione dell'intero insieme delle condizioni del contratto originale.
È fondamentale che le parti, attraverso manifestazioni di volontà chiare, diano vita a nuovi e distinti rapporti giuridici, anche se simili a quelli precedenti. Se non avviene questa negoziazione innovativa, l'accordo che prevede solo il rinvio della scadenza finale del contratto è da considerarsi una semplice proroga. In questo caso, il contratto continua a essere regolato dall'atto originale; anche il fatto che in tale accordo venga mantenuto il prezzo del contratto originario, senza alcuna modifica, non rappresenta una rinnovata volontà negoziale, ma piuttosto un elemento che conferma ulteriormente la mera proroga del contratto precedente (Cons. Stato, sez. V, 3874 del 2020, Cons. Stato, sez. III, 24.3.2022, n. 2157).
A cura della dott.ssa Francesca
Levato
Ispettore del lavoro in servizio presso l’Ispettorato Nazionale del
Lavoro a IAM di Roma.
Il presente contributo non implica posizioni
dell’amministrazione di appartenenza
ed è frutto del pensiero dell’autore
