Ritardi della stazione appaltante: quando la proroga tecnica diventa illegittima

La proroga tecnica è davvero uno strumento eccezionale o è diventata, nella prassi, una risposta strutturale ai ritardi della stazione appaltante? Fino a che punto la continuità del servizio può giustificare il superamento della durata contrattuale?

E può l’amministrazione pretendere che l’operatore uscente continui a eseguire le prestazioni alle condizioni economiche di anni prima, quando la nuova gara non è stata ancora bandita per ragioni interne?

Domande che tornano frequentemente in evidenza nella fase di programmazione e di predisposizione delle nuove procedure, quando si accumulano rallentamenti tra definizione dei capitolati, revisione dei lotti, raccolta e armonizzazione dei fabbisogni, coordinamento tra più enti.

In questo contesto, la proroga tecnica diviene lo strumento utilizzato per garantire la continuità del servizio nelle more della nuova gara. Un modus operandi che si scontra però con un dato normativo preciso: la proroga tecnica è stata concepita dal legislatore come misura eccezionale, strettamente funzionale a evitare un’interruzione pregiudizievole per l’interesse pubblico, non come strumento di gestione ordinaria della scadenza contrattuale o alternativa alla programmazione.

A ribadire che essa non può diventare il rimedio fisiologico a inefficienze organizzative o a ritardi istruttori imputabili alla stessa amministrazione è la sentenza del TAR Sicilia, sez. Catania, 9 gennaio 2026, n. 41, che affronta proprio un caso di proroghe reiterate motivate dalla mancata conclusione della nuova gara.

​Proroga tecnica e ritardi della stazione appaltante: quando diventa illegittima

Il caso riguarda un appalto di fornitura aggiudicato nel 2019, con durata triennale e possibilità di proroga semestrale prevista dalla lex specialis. Alla scadenza naturale del contratto, l’amministrazione aveva esercitato la proroga di sei mesi espressamente prevista dagli atti di gara. Fino a quel momento, il prolungamento del rapporto si era collocato entro i limiti fisiologici del disciplinare.

A partire dal luglio 2023 erano stati adottati ulteriori provvedimenti di proroga, motivati dall’esigenza di completare la nuova procedura di gara relativa al bacino di riferimento. Le delibere avevano richiamato l’art. 106, comma 11, del d.lgs. 50/2016, qualificando il prolungamento come proroga tecnica, necessaria per garantire la continuità della fornitura nelle more dell’indizione della nuova gara.

Successivamente, l’amministrazione aveva disposto ulteriori proroghe unilaterali, imponendo la prosecuzione del servizio agli stessi patti e condizioni originarie. In concreto, un contratto di durata triennale era stato prorogato per un periodo complessivo prossimo ai trenta mesi ulteriori, senza che la nuova gara fosse stata ancora bandita.

Da qui il ricorso, con cui l’affidatario aveva chiesto:

• l’annullamento dell’ultimo provvedimento di proroga;
• l’accertamento dell’insussistenza dell’obbligo di proseguire la fornitura alle condizioni economiche del 2018;
• la declaratoria di scadenza e non prorogabilità del contratto oltre i limiti previsti dalla lex specialis.

Il quadro normativo di riferimento: la proroga come istituto eccezionale

La vicenda si colloca in una fase di transizione tra il “vecchio” Codice dei Contratti (d.lgs. n. 50/2016) e il “nuovo” d.lgs. n. 36/2023, fermo restando che il perimetro concettuale dell’istituto non ha subito stravolgimenti.

Nel regime previgente, l’art. 106, comma 11, del d.lgs. 50/2016 consentiva il ricorso alla proroga solo in presenza di una previsione negli atti di gara e comunque per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo contraente. La giurisprudenza aveva chiarito che si trattava di uno strumento di carattere eccezionale, utilizzabile per garantire la continuità del servizio in situazioni contingenti e non di una modalità alternativa di affidamento.

Il nuovo art. 120 del d.lgs. n. 36/2023 ha distinto in modo più netto tra:

• proroga opzionale, prevista ab origine negli atti di gara e collocata nella fisiologia del rapporto contrattuale;
• proroga tecnica, ammessa solo in casi eccezionali, caratterizzati da oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della nuova procedura e limitata al tempo strettamente necessario, quando l’interruzione delle prestazioni comporterebbe un grave pregiudizio per l’interesse pubblico.

In entrambi i regimi resta fermo un principio di fondo dell’evidenza pubblica: alla scadenza del contratto, se la prestazione è ancora necessaria, l’amministrazione deve rivolgersi nuovamente al mercato.

La proroga non può sostituire la gara, né trasformarsi in uno strumento ordinario di gestione della scadenza contrattuale.

La decisione del TAR

Il TAR ha affrontato la questione partendo da un dato oggettivo: il contratto, della durata di 36 mesi, era stato prorogato per un periodo ulteriore complessivo di circa 30 mesi, oltre l’unica proroga semestrale prevista dalla lex specialis.

Già sotto questo profilo, la sequenza dei provvedimenti eccedeva il perimetro fisiologico del rapporto contrattuale.

Il Collegio ha ricordato che la proroga tecnica può essere ammessa solo per il tempo strettamente necessario alla conclusione della nuova procedura e in presenza di circostanze non imputabili all’amministrazione. Non è sufficiente richiamare genericamente l’esigenza di garantire la continuità del servizio: occorre dimostrare che il ritardo nella nuova gara sia oggettivo, insuperabile e non riconducibile a disfunzioni interne.

Nel caso esaminato, la mancata indizione della nuova gara era stata giustificata con il ritardo nelle attività istruttorie: revisione dei lotti, predisposizione del capitolato, raccolta dei fabbisogni. Tutte attività riconducibili alla sfera organizzativa della stazione appaltante.

Il TAR ha affermato che tali ritardi non potevano incidere sul rispetto del principio di concorrenza, trattandosi di un “endoprocedimento preliminare i cui tempi di svolgimento non possono incidere sul rispetto del principio fondamentale della concorrenza, che impone, alla scadenza di un contratto, l’indizione di una nuova procedura di gara”.

Non si trattava, dunque, di circostanze oggettive e insuperabili, ma di inefficienze interne.

In questo quadro, la proroga tecnica aveva assunto una funzione diversa da quella prevista dal legislatore: non più strumento temporaneo per evitare un’interruzione improvvisa del servizio, ma meccanismo di compensazione di ritardi amministrativi.

Particolarmente rilevante è il passaggio relativo alle condizioni economiche dell’offerta del 2018. Dopo aver rilevato che il rapporto era proseguito “in via di mero fatto, senza alcuna formale accettazione da parte della ricorrente”, il TAR ha escluso che tale prosecuzione potesse fondare un obbligo automatico di mantenere invariati prezzi e patti contrattuali.

La continuità materiale della fornitura, anche giustificata dall’esigenza di evitare responsabilità connesse all’interruzione di un servizio pubblico essenziale, non legittima l’imposizione unilaterale di condizioni economiche ormai superate.

La proroga tecnica non può essere utilizzata per cristallizzare sine die un assetto economico non più attuale né per trasferire sull’operatore le conseguenze dell’inerzia amministrativa.

Conclusioni

Il TAR ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento di proroga e dichiarando l’insussistenza dell’obbligo dell’operatore di assicurare la fornitura agli stessi patti e condizioni dell’offerta del 2018. È stata invece respinta la domanda volta a imporre all’amministrazione l’affidamento “ponte”, ritenendosi tale scelta rientrante nell’ambito della discrezionalità amministrativa.

La decisione rappresenta un richiamo netto alle stazioni appaltanti.

La proroga tecnica deve restare uno strumento eccezionale. Non può diventare la soluzione ordinaria per coprire ritardi istruttori o disfunzioni organizzative interne. Deve essere limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della nuova gara e non può trasformarsi in una modalità surrettizia di gestione della scadenza contrattuale.

In filigrana, la sentenza riafferma un principio fondamentale: la programmazione tempestiva delle procedure non è un adempimento formale, ma un presidio di legalità e di tutela della concorrenza.

E quando questo presidio viene meno, non può essere l’operatore economico a sopportarne le conseguenze.