Nel corso dell'esame parlamentare del decreto-legge n. 107 del 2026 (Decreto Infrastrutture e PNRR) è stato introdotto l'articolo 1-bis che autorizza le stazioni appaltanti, su richiesta dell'appaltatore, a sospendere il recupero dell'anticipazione contrattuale negli appalti pubblici di lavori in corso di esecuzione, per il tempo strettamente necessario e comunque non oltre il 31 dicembre 2026.
Sospensione del recupero dell'anticipazione negli appalti di lavori: cosa cambia su SAL, garanzia e liquidità
La misura non aumenta il prezzo, non riconosce un maggiore corrispettivo e non cancella la somma già erogata all’avvio: interviene soltanto sul tempo nel quale quella somma viene riassorbita attraverso i pagamenti successivi. Fino alla conclusione del procedimento di conversione continua ad applicarsi la disciplina ordinaria dell’articolo 125 del Codice.
La richiesta era stata avanzata dall’ANCE come misura di sostegno alla liquidità delle imprese impegnate nei lavori pubblici. Secondo i dati illustrati dall’Associazione nella propria audizione parlamentare sul decreto, resterebbero da erogare circa due miliardi di euro relativi alle compensazioni riconosciute per lavori eseguiti nel 2024 e nel 2025.
Non è una rilevazione ufficiale dell’intero sistema e va letta per ciò che è: un dato rappresentato da un’associazione di categoria nella sede in cui chiedeva un intervento normativo. Per il ragionamento che segue, tuttavia, è sufficiente la distanza che quella dichiarazione mette in evidenza. Una somma può essere riconosciuta e continuare a non essere disponibile; può appartenere economicamente alla commessa senza essere ancora entrata nella sua cassa.
La discussione sembra riguardare una trattenuta e il momento in cui applicarla. In realtà, rende visibile una condizione ordinaria dell’esecuzione. Il pagamento non finanzia la produzione che lo ha generato, perché arriva quando una parte consistente dei relativi costi è già stata sostenuta. Nel tempo che separa l’uscita dall’incasso, la commessa procede grazie a risorse che provengono dall’impresa, dalle banche, dai fornitori, dai subappaltatori o da altre commesse. È così che il cantiere continua ad avanzare anche quando il circuito finanziario della singola produzione non si è ancora chiuso.
Non c’è, in questo, una patologia. Il rischio finanziario appartiene all’attività dell’appaltatore e l’anticipazione serve già a sostenere l’avvio del contratto. Il punto è un altro: il contratto regola con grande precisione il tratto nel quale la produzione diventa contabilizzabile, il credito diventa esigibile e il pagamento deve essere eseguito, ma non rappresenta il fabbisogno che precede quei passaggi. Stabilisce il tempo dell’opera e quello della contabilità; non fissa quanta liquidità debba essere impegnata prima che una lavorazione possa comparire in un SAL, né per quanto tempo debba rimanere esposta.
La disposizione sul recupero dell’anticipazione interviene esattamente in questa zona non rappresentata. Non la colma e non la misura. La rende visibile.
Il fabbisogno che viene prima del SAL: perché uno stato avanzamento lavori non equivale alla liquidità disponibile in cantiere
Una commessa non comincia dalla produzione contabilizzata, ma dalle decisioni che impegnano risorse prima che quella produzione esista: un ordine emesso, uno stabilimento prenotato, un anticipo versato, una progettazione costruttiva avviata, una squadra mobilitata quando il relativo lavoro non è ancora misurabile.
Si consideri una fornitura impiantistica di lunga consegna del valore di un milione di euro. Il produttore può chiedere il 15 per cento all’ordine, un ulteriore 35 per cento all’avvio della produzione e il 40 per cento prima della spedizione, lasciando soltanto il saldo alla consegna o alla messa in servizio. Prima che il componente raggiunga il cantiere, l’appaltatore può avere già corrisposto 900.000 euro.
A quella data la fornitura può non essere ancora contabilizzabile. Il componente è stato costruito per l’opera, ma si trova nello stabilimento del produttore; deve completare le prove, essere accettato dalla direzione dei lavori, raggiungere il cantiere o soddisfare le condizioni poste dal capitolato per il riconoscimento contabile. La commessa ha quasi esaurito l’uscita finanziaria, mentre il relativo valore non è ancora entrato nel SAL e non ha generato alcun credito verso la stazione appaltante.
Il caso non riguarda soltanto le grandi apparecchiature. La stessa distanza si forma con le carpenterie prodotte fuori sito, i materiali a lunga consegna, la progettazione di dettaglio, l’apertura contemporanea di più fronti, la mobilitazione di personale e mezzi, gli anticipi richiesti dalla filiera. Cambiano gli importi e le durate, non la sequenza: il costo precede il riconoscimento e spesso lo precede di mesi.
Quando la lavorazione raggiunge le condizioni previste dal contratto, comincia il percorso contabile. L’articolo 115 e l’Allegato II.14 disciplinano la direzione, il controllo e la contabilità dei lavori; l’articolo 125 collega allo stato di avanzamento il certificato e il pagamento dell’acconto. È un sistema costruito per accertare ciò che è stato eseguito e riconoscibile, non per ricostruire l’intera esposizione finanziaria che ha reso possibile quel risultato.
Per questo un SAL da 800.000 euro non equivale ad altrettanta liquidità disponibile per produrre il SAL successivo. L’anticipazione, ordinariamente pari al 20 per cento del valore del contratto, viene recuperata in quota sui pagamenti in acconto: se sul SAL vengono trattenuti 160.000 euro, la produzione riconosciuta resta pari a 800.000, ma la somma trasferita all’impresa si riduce. E neppure l’importo incassato coincide con la liquidità libera della commessa: può essere già destinato a fornitori, subappaltatori, retribuzioni, noleggi e costi sostenuti prima che il SAL maturasse.
La sequenza reale è quindi più ampia di quella visibile nella contabilità. L’impresa reperisce risorse, anticipa costi, produce, attende che la produzione diventi misurabile, matura il credito, incassa e ricostituisce soltanto allora una parte della liquidità impegnata. Nel frattempo, il ciclo successivo è già iniziato. Il cantiere non aspetta che ogni euro ritorni prima di impegnare quello seguente; procede sovrapponendo esposizioni diverse, sostenute da capitale proprio, affidamenti bancari, credito commerciale e cassa generata altrove.
È proprio questa normalità a rendere il fabbisogno difficile da vedere. Il cronoprogramma descrive quando le lavorazioni devono svolgersi; il computo e il budget ne ricostruiscono il valore; la contabilità stabilisce quando possono essere riconosciute. Nessuno di questi documenti determina il capitale circolante necessario per attraversare il tempo che separa l’ordine dal pagamento, né stabilisce quale parte debba provenire dall’impresa, dalle banche o dalla filiera.
L’offerta economica non contiene normalmente un profilo finanziario della commessa. Quel profilo può essere stato elaborato internamente, con maggiore o minore precisione, oppure essere rimasto implicito nell’esperienza e nella capacità complessiva dell’impresa. In ogni caso non entra nel contratto come parametro condiviso. Se la durata dell’esposizione aumenta, se più lavorazioni devono essere anticipate nello stesso momento o se somme già riconosciute tardano a essere liquidate, come le compensazioni richiamate all’inizio, manca un documento contrattuale che consenta di misurare direttamente quanto il fabbisogno sia cambiato.
Il pagamento può quindi non finanziare l’esecuzione senza essere tardivo o irregolare. La stazione appaltante può rispettare la sequenza prevista dal contratto e l’impresa può trovarsi comunque a sostenere una distanza più lunga tra le uscite necessarie alla produzione e l’incasso che ne deriva. La contabilità registra correttamente ciò per cui è costruita; semplicemente, non registra questa distanza.
Due risposte opposte allo stesso meccanismo
La disposizione che dovrebbe essere introdotta in sede di conversione del decreto-legge n. 107 interviene sul calendario del recupero dell’anticipazione. Nel perimetro in cui è destinata a operare la sospensione non è automatica, perché nasce da una richiesta dell'appaltatore e da una valutazione della stazione appaltante, chiamata a individuare il tempo strettamente necessario e a verificare la compatibilità con le risorse disponibili. Una quota che, secondo la sequenza ordinaria, sarebbe trattenuta sui pagamenti intermedi potrebbe restare temporaneamente, e comunque non oltre il 31 dicembre 2026, nella disponibilità dell’impresa.
Non cambia, per questo, l’allocazione generale del rischio finanziario. L’appaltatore continua a dover possedere struttura patrimoniale, credito e capacità organizzativa sufficienti a sostenere l’esecuzione. L’anticipazione prevista dall’articolo 125 risponde già alla necessità di finanziare l’avvio del contratto.
La sospensione non nasce neppure dall’accertamento di uno squilibrio finanziario contrattualmente misurabile. Quel parametro, come si è visto, non esiste negli atti del rapporto. È una scelta legislativa che consente di modificare temporaneamente la distribuzione dei flussi e rimette alla stazione appaltante la decisione se utilizzare quella possibilità nel singolo contratto.
Per gli interventi finanziati, anche soltanto in parte, con risorse del PNRR, il testo in esame adotta invece la tecnica opposta: la sospensione non è ammessa. Negli appalti ordinari viene creato uno spazio decisionale, perché l’appaltatore può chiedere e la stazione appaltante può concedere; nel perimetro PNRR quello spazio viene eliminato e il recupero resta sottratto a una diversa valutazione.
Le due tecniche convivono nello stesso provvedimento. Davanti al medesimo meccanismo finanziario, una parte dei contratti riceve una decisione possibile e l’altra una regola inderogabile. È sufficiente osservare che, in assenza di un profilo finanziario rappresentato nel contratto, la risposta non deriva dalla contabilità della singola commessa: viene definita a monte, individuando i contratti nei quali la decisione può essere assunta e quelli nei quali non può neppure essere aperta.
Il tempo rinviato non diventa tempo libero: cosa succede alla garanzia fideiussoria
Sospendere il recupero migliora la liquidità presente, ma non cancella la quota ancora dovuta. Al termine del periodo, la parte non recuperata dovrà essere ricollocata nell’andamento e nella durata residua del contratto. Non è detto che venga concentrata negli ultimi SAL: potrà essere diluita o rimodulata. Proprio la pluralità degli esiti mostra però che non si tratta di un semplice rinvio automatico.
Il recupero, inizialmente scritto nella sequenza contrattuale, viene sostituito da due decisioni. La prima riguarda la sospensione; la seconda il modo in cui il rientro dovrà essere riassorbito nei pagamenti successivi. La norma apre questo spazio, ma non costruisce il processo tecnico e finanziario attraverso il quale deve essere governato. Modifica il tempo della trattenuta senza rappresentare il fabbisogno sul quale quella modifica produrrà i propri effetti.
Il rinvio mantiene inoltre più a lungo aperta la garanzia fideiussoria costituita per ottenere l’anticipazione. L’articolo 125 stabilisce che la garanzia copra l’importo anticipato, maggiorato degli interessi legali calcolati sul periodo necessario al recupero secondo il cronoprogramma, e che il suo importo si riduca gradualmente e automaticamente in rapporto al progressivo recupero. Se quest’ultimo viene sospeso, per la quota corrispondente si arresta anche la riduzione della garanzia. Il regime richiamato è quello ordinario, salvo diversa previsione del testo definitivo della legge di conversione.
L’esposizione fideiussoria permane, continua a occupare le linee disponibili dell’impresa e conserva il proprio costo. La misura può essere descritta come priva di nuovi oneri per la finanza pubblica; non è per questo neutrale per l’appaltatore. La liquidità che resta temporaneamente nella commessa è accompagnata dalla permanenza più lunga della garanzia che assiste l’anticipazione.
Il tempo sospeso, dunque, non scompare. Resta occupato dal credito della stazione appaltante, dalla fideiussione dell’impresa e dalla decisione ancora da assumere sul recupero futuro.
Ciò che il contratto non misura: il capitale circolante di commessa
Il pagamento non finanzia da solo l’esecuzione, e non è chiamato a farlo. La produzione procede perché l’impresa anticipa risorse e perché, insieme all’impresa, la finanziano le banche e la filiera. È una condizione ordinaria del lavoro in appalto, non una deviazione da correggere ogni volta che un SAL non ricostituisce tutta la liquidità impiegata.
Quando il calendario dei flussi diventa un problema, manca un parametro contrattuale capace di accertarlo direttamente. Non si può confrontare la condizione presente con un profilo finanziario originario che il contratto non ha mai fissato. La risposta si sposta inevitabilmente altrove: nella gestione complessiva dell’impresa, nel credito della filiera e, quando il problema assume una dimensione generale, nella scelta legislativa.
La sospensione del recupero dell’anticipazione agisce su uno dei tempi del pagamento, ma il suo significato più importante è un altro. Mostra il punto nel quale una disciplina molto dettagliata si arresta: conosce il valore della produzione, il credito che ne deriva e il termine entro cui deve essere pagato; non conosce il fabbisogno necessario per arrivare fin lì.
È in questa distanza che la commessa continua a essere finanziata senza che il contratto lo dica. Ed è da questa distanza che occorre partire per comprendere perché una somma possa essere riconosciuta, contabilizzata e persino pagata senza che quel pagamento, da solo, finanzi l’esecuzione che resta da compiere.
