Da anni, negli uffici tecnici e negli studi professionali, cova un disagio che le cronache giudiziarie recenti hanno solo riportato in superficie, quello di un'edilizia in cui il confine tra il lecito e l'illecito non si legge più nella norma ma si scopre nella sentenza, spesso a distanza di anni.
Tra queste difficoltà vi è certamente la qualificazione di un intervento tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, e con essa la scelta del titolo e il ricorso o meno al piano attuativo, che resta affidata a valutazioni sulle quali nemmeno la giurisprudenza offre una guida univoca. A pagarne il prezzo è la firma, da entrambi i lati della scrivania, quella del professionista che assevera e quella del funzionario che istruisce la pratica.
Non un punto fermo, ma un tassello di un quadro ancora scomposto, è la sentenza n. 3495 del 1° luglio 2026 del TAR Lombardia, che qualifica come ristrutturazione edilizia, e non come nuova costruzione, la demolizione e ricostruzione parziale di un edificio in zona A che ne conserva l'assetto planivolumetrico, escludendo l'obbligo del piano attuativo.
Il caso: demolizione e ricostruzione in zona A e diniego del permesso di costruire
La vicenda riguarda una società di gestione del risparmio, che gestisce un fondo immobiliare proprietario di un complesso direzionale nel centro storico, in zona omogenea A e soggetto a vincolo paesaggistico. La proprietà intende recuperarlo con una ristrutturazione edilizia per adeguarlo sotto il profilo energetico, sismico e strutturale, conservandone l'assetto planivolumetrico con limitate traslazioni fuori sagoma e un cambio d'uso parziale del piano terreno, da direzionale a commerciale.
Il percorso era partito con il piede giusto, tra istruttoria preliminare favorevole, parere positivo della Commissione per il Paesaggio e autorizzazione paesaggistica rilasciata. Alla presentazione dell'istanza di permesso di costruire, però, il Comune cambia rotta e nel preavviso di diniego qualifica l'opera come demolizione e ricostruzione di gran parte dell'edificio, da trattare come nuova costruzione e non ristrutturazione, oltre a ritenere necessario un piano attuativo.
Nel diniego finale l'Amministrazione non ripropone la nuova costruzione, ma nega ugualmente il titolo insistendo sul piano attuativo perché l'edificio, pur restando sotto i venticinque metri, presenterebbe una densità fondiaria oltre i tre metri cubi per metro quadrato e si discosterebbe dalle norme morfologiche, e applicando le linee di indirizzo che essa stessa aveva adottato in materia urbanistico-edilizia. La società impugna, lamentando l'erronea qualificazione dell'intervento e l'insussistenza di ogni obbligo di piano attuativo per un recupero conservativo in un contesto già urbanizzato.
Zona A e clausola di salvezza nell'art. 3 del Testo Unico Edilizia
Tutto ruota attorno a una definizione, quella di ristrutturazione edilizia dettata dall'art. 3, comma 1, lettera d, del d.P.R. n. 380 del 2001 (Testo Unico Edilizia), che ricomprende anche la demolizione e ricostruzione e le innovazioni necessarie all'adeguamento antisismico, all'accessibilità, all'installazione di impianti e all'efficientamento energetico. Per le zone omogenee A e i centri storici la stessa norma detta un regime più rigoroso, che ammette la demolizione e ricostruzione come ristrutturazione soltanto se restano immutati sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche senza incrementi di volumetria, salva però la clausola di salvezza, che lascia impregiudicate le previsioni della legge e degli strumenti urbanistici e apre a deroghe locali.
Sul versante della pianificazione viene in rilievo l'art. 41-quinquies, comma 6, della Legge n. 1150 del 1942 (Legge urbanistica), che nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, e nelle zone dove sono ammessi volumi oltre tre metri cubi per metro quadrato o altezze oltre venticinque metri, vieta di realizzare edifici eccedenti quei limiti senza un piano particolareggiato o una lottizzazione convenzionata estesi all'intera zona. L'obbligo è dunque ancorato al superamento di una soglia dimensionale, non al mero fatto edificatorio.
Quando la demolizione e ricostruzione resta ristrutturazione e non nuova costruzione?
Alla luce di questo quadro, i giudici amministrativi ribadiscono che la qualificazione di una demolizione e ricostruzione va condotta guardando all'impatto complessivo dell'opera e non alle singole innovazioni isolate. Ciò che rileva è la conservazione dell'identità e dell'assetto architettonico e planivolumetrico dell'edificio, mentre non servono né la perfetta continuità fisica né gli stessi materiali, tanto più quando le innovazioni sono imposte dall'adeguamento antisismico, dall'efficientamento energetico o dalla rimozione di sostanze nocive come l'amianto.
Su questa base il Tribunale amministrativo richiama l'orientamento del giudice d'appello, per il quale si resta nella ristrutturazione anche senza piena continuità tra il nuovo edificio e quello precedente, purché ricorrano l'unicità dell'immobile, la contestualità tra demolizione e ricostruzione e il mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio (Consiglio di Stato, sentenza n. 8542/2025), in continuità con un proprio precedente. Sono i tratti che segnano la neutralità dell'intervento e lo distinguono dalla nuova costruzione, che ha carattere residuale.
Il passaggio più significativo riguarda la clausola di salvezza per la zona A. I giudici respingono la tesi secondo cui il ricorso alle deroghe dello strumento urbanistico comunale, che ammette la ristrutturazione con parziale modifica della sagoma previo parere della Commissione per il Paesaggio, trasformerebbe l'opera in nuova costruzione. Poiché quella clausola è inserita nella disposizione che definisce la ristrutturazione, chi rientra nei suoi limiti resta in quella nozione, e in forza dell'interpretazione conservativa la deroga locale serve ad ampliare la ristrutturazione nei centri storici, non a spingere l'opera verso la nuova costruzione. Da qui anche l'inapplicabilità delle linee di indirizzo comunali, pensate per la nuova costruzione e non per il recupero dell'esistente.
Piano attuativo e recupero dell'esistente: gli orientamenti a confronto
Sul piano tecnico la decisione si gioca su un confronto quasi aritmetico tra il titolo richiesto e ciò che l'opera è davvero, e i numeri raccontano un recupero più che una ricostruzione. Le porzioni demolite e ricostruite fuori sagoma incidono per meno di un quinto del volume complessivo, solo una parte minima, intorno al tre per cento, deriva dalla traslazione di superficie demolita, mentre il sedime coincide con quello attuale e l'altezza resta sotto i venticinque metri già propri dell'edificio. Da qui la caduta dell'obbligo di piano attuativo, che secondo i giudici presuppone la nuova costruzione oltre le soglie dimensionali in aree non adeguatamente urbanizzate.
Sul piano sistematico, e anche se la pronuncia non li richiama, questi approdi vanno letti dentro un filone che negli ultimi mesi ha diviso la giustizia amministrativa attorno alla lettera dell'art. 41-quinquies. Una linea più rigorosa afferma che, oltre i venticinque metri, il piano attuativo resta imposto anche nelle aree già urbanizzate, e che in zona A la modifica di sagoma e sedime fa scivolare l'intervento nella nuova costruzione con il ritorno dei limiti del D.M. n. 1444 del 1968; è la posizione del TAR Lazio (sentenza n. 9629/2026), sulla scia della Cassazione penale (sentenza n. 26620/2025) e del Consiglio di Stato, per il quale la pianificazione attuativa resta imprescindibile anche in aree già parzialmente edificate (sentenza n. 3809/2025).
Sul versante opposto si collocano le pronunce che valorizzano il contesto già urbanizzato e la sufficienza del titolo diretto, dal TAR Lombardia (sentenza n. 2747/2025) sugli edifici in altezza nei lotti saturi al TAR Campania (sentenza n. 537/2025) sul permesso di costruire convenzionato. La sentenza n. 3495/2026 rafforza questo versante per una via ulteriore, perché non discute se l'urbanizzazione esistente basti a superare il piano attuativo, ma nega a monte che si tratti di nuova costruzione, sottraendo l'intervento all'obbligo prima ancora di misurarne le soglie.
Cosa insegna la sentenza a progettisti e uffici tecnici
In conclusione, i giudici hanno accolto il ricorso e annullato il diniego, imponendo all'Amministrazione il riesame del progetto entro sessanta giorni.
Al di là dell'esito, la decisione fissa una postura di metodo, perché chi progetta nei centri storici può contare sul fatto che le deroghe locali non spostano l'opera nella nuova costruzione. Sul piano pratico pesa anche l'affidamento maturato dalla proprietà, che aveva già ottenuto parere paesaggistico e autorizzazione prima del diniego fondato su una qualificazione diversa.
Su questo terreno la giurisprudenza resta divisa, e la pronuncia rafforza il versante che tiene distinto il recupero conservativo dalla costruzione fuori scala, riservando il piano attuativo a chi altera davvero l'assetto del tessuto. Per chi opera sul costruito la partita si gioca sulla qualificazione dell'intervento, prima ancora che sul titolo edilizio.
Domande frequenti su ristrutturazione, nuova costruzione e piano attuativo in zona A
Quando la demolizione e ricostruzione è ristrutturazione e non nuova costruzione?
È ristrutturazione edilizia quando conserva l'identità e l'assetto architettonico e planivolumetrico dell'edificio, valutando l'impatto complessivo dell'opera e non le singole modifiche, senza che siano richieste la perfetta continuità fisica o l'impiego degli stessi materiali.
Le deroghe del piano urbanistico comunale per la zona A rendono l'intervento una nuova costruzione?
No. La clausola di salvezza è inserita nella definizione di ristrutturazione e serve ad ampliarla nei centri storici, per cui l'intervento che rientra nei limiti fissati in sede locale resta ristrutturazione anche quando modifica in parte la sagoma.
Una ristrutturazione conservativa in zona A richiede il piano attuativo?
No, quando si svolge in un contesto già urbanizzato e non incrementa il carico urbanistico. Secondo il TAR Lombardia l'obbligo del piano attuativo presuppone la nuova costruzione oltre le soglie dimensionali in aree non adeguatamente urbanizzate.
