Un rudere può essere recuperato senza permesso di costruire? È sufficiente sostenere che il manufatto esistesse prima del 1967 per escludere l’abuso edilizio? E fino a che punto un porticato o una tettoia possono essere considerati opere accessorie prive di rilevanza urbanistica?
Sono questioni che ritornano spesso, soprattutto nei casi in cui il privato tenta di ricondurre alla ristrutturazione edilizia interventi che, nella sostanza, finiscono per trasformarsi in nuove costruzioni realizzate in assenza di titolo, persino in area sottoposta a vincolo.
Sull’argomento torna il TAR Lazio, Sez. Roma II-quater, con la sentenza 13 maggio 2026, n. 8814, affrontando diversi profili di particolare interesse: il valore probatorio del cosiddetto “ante 1967”, la nozione di rudere, il rapporto tra ristrutturazione e nuova costruzione, il peso autonomo del vincolo paesaggistico e l’individuazione del responsabile dell’abuso.
Rudere, porticati e vincolo paesaggistico: quando il recupero dell’esistente diventa nuova costruzione abusiva
La controversia nasce dall’impugnazione di un’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 nei confronti di opere edilizie realizzate su un terreno appartenente al patrimonio pubblico.
Secondo quanto contestato dall’amministrazione, sul lotto erano stati realizzati, in assenza di permesso di costruire, autorizzazione paesaggistica e assenso dell’ente proprietario, un manufatto in muratura con copertura piana e due ampi porticati, oltre a un muro di recinzione in calcestruzzo dotato di cancelli.
Il fabbricato, descritto nell’ordinanza come opera allo stato grezzo, presentava struttura portante in calcestruzzo presumibilmente armato, tamponature in laterizio e fondazioni emergenti dal piano di campagna. Lungo i lati principali dell’edificio si sviluppavano inoltre due porticati di dimensioni non marginali.
La ricorrente ha sostenuto che il manufatto fosse in realtà un rudere preesistente e risalente a epoca anteriore al 1967 e che gli interventi eseguiti avessero natura sostanzialmente manutentiva o, comunque, riconducibile alla ristrutturazione edilizia. A suo dire, l’unica opera effettivamente aggiunta sarebbe stata una struttura porticata aperta su tre lati.
Un’impostazione che il TAR ha respinto, richiamando diversi principi ormai consolidati in materia.
Rudere, ante 1967 e ristrutturazione edilizia: le norme di riferimento
Nella questione rilevano alcuni principi centrali del Testo Unico Edilizia e della disciplina paesaggistica, in particolare la distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione nei casi di interventi eseguiti su ruderi o manufatti di cui non sia dimostrabile con certezza la consistenza originaria.
Il primo riferimento normativo è l’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001, che definisce gli interventi di ristrutturazione edilizia, includendo anche quelli rivolti al ripristino di edifici crollati o demoliti, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. La possibilità di qualificare l’intervento come ristrutturazione dipende infatti dalla effettiva dimostrabilità di sagoma, volume, caratteristiche tipologiche e consistenza dell’edificio originario.
Altro tema centrale della decisione riguarda il cosiddetto “ante 1967”. Come noto, prima dell’entrata in vigore della Legge n. 765/1967, la cosiddetta Legge Ponte, l’obbligo generalizzato della licenza edilizia riguardava soltanto i centri abitati e le aree già assoggettate a pianificazione o a regolamento edilizio comunale. Proprio per questo motivo la giurisprudenza continua a precisare che il riferimento all’ante 1967 non opera automaticamente, ma solo laddove il manufatto sia stato realizzato in un’area che, all’epoca, non risultasse già soggetta a disciplina urbanistico-edilizia locale.
Tale collocazione non elimina comunque l’onere del privato di dimostrare che il fabbricato esistesse effettivamente già in quell’epoca, attraverso documentazione oggettiva e attendibile. Si tratta di un principio oggi ancora più rilevante alla luce dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 sullo stato legittimo degli immobili, che richiede la dimostrazione documentale della legittima preesistenza del manufatto nei casi in cui l’edificazione risalga a periodi antecedenti all’obbligo del titolo abilitativo.
Sul piano paesaggistico assume invece carattere autonomamente decisivo l’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, che impone il preventivo rilascio della autorizzazione paesaggistica per gli interventi eseguiti su aree vincolate.
Quando un rudere può essere considerato edificio esistente ai fini della ristrutturazione edilizia
La ristrutturazione edilizia presuppone sempre la possibilità di identificare con sufficiente precisione il fabbricato originario. Non basta, quindi, dimostrare che sul terreno esistesse genericamente un manufatto o un corpo edilizio; occorre invece poter ricostruire in maniera attendibile la sua consistenza originaria, perché è proprio da questo accertamento che passa il confine tra recupero dell’esistente e nuova costruzione.
Secondo il Collegio, il concetto stesso di ristrutturazione implica l’esistenza di un organismo edilizio riconoscibile nelle sue caratteristiche essenziali. Se invece dell’edificio rimangono soltanto tracce, resti murari o elementi incapaci di definire volumetria, sagoma e caratteristiche tipologiche originarie, non si è più davanti a un immobile recuperabile, ma a un rudere.
In assenza di prova rigorosa della sua originaria consistenza, la presenza di un rudere non può costituire il presupposto per invocare la ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001.
La ricostruzione di edifici ormai diruti o demoliti da tempo integra una nuova costruzione ogni volta che non sia possibile accertare in maniera attendibile le caratteristiche originarie del manufatto.
Ante 1967 e stato legittimo: perché la prova della preesistenza grava sul privato
Strettamente collegato a questo profilo è il tema dell’onere della prova dell’epoca di realizzazione dell’immobile.
Sul punto, il Collegio ha ricordato che l’onere della prova grava sul privato, perché la dimostrazione dell’epoca di realizzazione del manufatto riguarda circostanze rientranti nella sua sfera di disponibilità. In presenza di un’opera priva di titolo edilizio, infatti, l’amministrazione non ha l’obbligo di dimostrare quando sia stata costruita: ha semplicemente il potere-dovere di reprimerne l’abusività.
Si tratta di un principio ormai consolidato, oggi ancora più significativo alla luce dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 sullo stato legittimo degli immobili. La norma, infatti, richiede che la legittimità dell’immobile sia supportata da titoli edilizi o da documentazione probante idonea a dimostrarne la preesistenza nei casi risalenti a epoche antecedenti all’obbligo del titolo abilitativo.
La ricorrente, nel caso in esame, aveva cercato di dimostrare l’esistenza ante 1967 del manufatto attraverso una serie di elementi: la storica disponibilità del terreno, alcune dichiarazioni di precedenti assegnatari, la presunta presenza di fotografie aeree e la circostanza che l’amministrazione non fosse mai intervenuta in passato.
Il TAR ha però escluso la rilevanza di tali elementi. Le dichiarazioni sostitutive di atto notorio sono state considerate insufficienti a dimostrare l’epoca di realizzazione del manufatto; l’inerzia dell’amministrazione comunale non ha assunto alcun valore legittimante; il richiamo a fotografie aeree mai prodotte è rimasto privo di efficacia probatoria; persino il riferimento alla presenza di un vecchio tetto è stato ritenuto irrilevante, perché incapace di dimostrare dimensioni e caratteristiche dell’edificio originario.
In sostanza, non basta evocare genericamente un manufatto “storico” o “ante 1967”. Occorre una prova seria, tecnica e documentale, capace di ricostruire l’effettiva consistenza dell’edificio preesistente.
Vincolo paesaggistico: perché l’assenza di autorizzazione basta per la demolizione
Al di là della qualificazione dell’intervento, l’area interessata dalle opere risultava sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 e la ricorrente non aveva contestato in maniera specifica la mancanza della autorizzazione paesaggistica.
Il Collegio ha ritenuto questo elemento già sufficiente, di per sé, a giustificare l’adozione dell’ordine di demolizione, confermando ancora una volta l’autonomia della tutela paesaggistica rispetto al profilo strettamente edilizio. Anche laddove il privato riesca a sostenere l’esistenza di una preesistenza edilizia, resta comunque necessario verificare la compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico e acquisire il preventivo titolo autorizzatorio previsto dall’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004.
In presenza di vincolo paesaggistico, il tema urbanistico-edilizio non esaurisce mai da solo la valutazione di legittimità dell’intervento.
Ordine di demolizione: chi può essere considerato responsabile dell’abuso edilizio
La sentenza affronta infine anche il tema dell’individuazione del destinatario dell’ordinanza di demolizione. La ricorrente aveva sostenuto che l’ordine repressivo avrebbe dovuto riguardare soltanto le opere da lei materialmente realizzate e non l’intero fabbricato. Anche questa tesi è stata respinta dal TAR.
Secondo il Collegio, destinatario delle misure repressive può essere non soltanto l’autore materiale delle opere, ma anche il soggetto che abbia la disponibilità del bene al momento dell’adozione dell’ordinanza. E questo vale anche per concessionari, assegnatari, possessori o detentori qualificati dell’area.
Il principio assume particolare rilievo nei contenziosi relativi a terreni agricoli, concessioni storiche o occupazioni protratte nel tempo, perché amplia sensibilmente la platea dei soggetti esposti alle conseguenze dell’abuso edilizio.
Recupero dell’esistente o nuova costruzione: la decisione del TAR
Il TAR Lazio ha quindi respinto il ricorso, confermando integralmente la legittimità dell’ordinanza di demolizione.
La decisione rappresenta un’ulteriore conferma del fatto che un intervento di recupero dell’esistente non può trasformarsi in una formula utilizzata per giustificare opere prive di effettiva continuità con il fabbricato originario. Quando non è più possibile identificare con precisione l’organismo edilizio preesistente, ciò che viene realizzato è una nuova costruzione abusiva.
Il rudere non equivale automaticamente a un edificio recuperabile; la ristrutturazione edilizia richiede la prova della consistenza originaria del manufatto, il cui onere grava sul privato, fermo restando che, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, è necessaria la relativa autorizzazione, la cui assenza può da sola sorreggere l’ordine repressivo.
Rudere, ante 1967 e vincolo paesaggistico: le risposte ai dubbi più frequenti
Un rudere può essere recuperato con una ristrutturazione edilizia?
Solo se è possibile dimostrare con precisione la consistenza originaria del manufatto. Secondo la giurisprudenza richiamata dal TAR Lazio, la ristrutturazione edilizia presuppone la possibilità di individuare sagoma, volume e caratteristiche essenziali dell’edificio preesistente. In assenza di tali elementi, l’intervento viene qualificato come nuova costruzione.
L’esistenza di un manufatto ante 1967 esclude automaticamente l’abuso edilizio?
No. Il riferimento all’ante 1967 non basta da solo a dimostrare la legittimità dell’immobile. Il privato deve fornire una prova rigorosa della preesistenza del manufatto attraverso documentazione oggettiva e attendibile.
Prima della Legge Ponte serviva sempre la licenza edilizia?
No. Prima della Legge n. 765/1967 l’obbligo della licenza edilizia riguardava principalmente i centri abitati e le aree già soggette a pianificazione o regolamento edilizio comunale. Tuttavia resta necessario dimostrare che il manufatto esistesse effettivamente già in quell’epoca.
Le dichiarazioni sostitutive o le testimonianze bastano a provare l’ante 1967?
Secondo la giurisprudenza amministrativa richiamata dal TAR, no. Dichiarazioni sostitutive, affermazioni di terzi o riferimenti generici non sono considerati sufficienti se non supportati da elementi documentali oggettivi.
Un porticato aperto su tre lati richiede il permesso di costruire?
Dipende dalle caratteristiche dell’opera. Nel caso esaminato dal TAR Lazio, i porticati avevano dimensioni rilevanti, struttura stabile e copertura in calcestruzzo, elementi incompatibili con l’edilizia libera e tali da richiedere il permesso di costruire.
In area vincolata basta la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica per giustificare la demolizione?
Sì. La sentenza ribadisce che l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica costituisce un autonomo motivo di illegittimità dell’intervento e può da sola sostenere l’ordine demolitorio.
Chi può essere destinatario di un’ordinanza di demolizione?
Non soltanto l’autore materiale dell’abuso. L’ordinanza può essere rivolta anche al soggetto che abbia la disponibilità del bene o del terreno al momento dell’adozione della misura repressiva.
