Il rapporto tra disciplina edilizia sopravvenuta, sanatoria e giudicato assume oggi un rilievo particolare dopo il D.L. n. 69/2024, convertito dalla Legge n. 105/2024, che ha modificato diversi istituti del d.P.R. n. 380/2001 e ridisegnato una parte importante del sistema delle regolarizzazioni edilizie.
Prova ne è la sentenza del Consiglio di Stato del 7 agosto 2026, n. 6448, relativa a una controversia iniziata molti anni prima dell’entrata in vigore del Salva Casa, ma nella quale i giudici di Palazzo Spada hanno richiamato espressamente la nuova disciplina per ribadire un limite ancora rilevante nell’attuale sistema: quando l’abusività dell’intervento è stata definitivamente accertata con sentenza passata in giudicato, la normativa sopravvenuta non consente di rimettere in discussione ciò che ormai è stato definitivamente deciso.
Il Consiglio aveva già affrontato il tema con la sentenza n. 4382/2025, pronunciando un principio che adesso è stato richiamato in una controversia nella quale si intrecciano sanatoria edilizia, ordine di demolizione, Piano Casa, doppia conformità e tutela paesaggistica, offrendo così l’occasione per mettere in relazione il vecchio sistema dell’accertamento di conformità con le modifiche introdotte dal Salva Casa.
La sentenza non interpreta direttamente l’attuale art. 36-bis, né stabilisce quali difformità possano oggi beneficiare delle nuove possibilità di sanatoria introdotte nel 2024, ma si riferisce al Salva Casa in relazione agli effetti che una disciplina sopravvenuta può produrre su una situazione già definita da una sentenza passata in giudicato.
Salva Casa e abusi edilizi: il giudicato chiude la strada alla sanatoria
All’origine del contenzioso vi è un intervento di ristrutturazione autorizzato nei primi anni Novanta, al quale si è aggiunta una variante per la realizzazione di una pergola con colonne in muratura e copertura in travi di legno.
Durante i lavori, però, la struttura è stata chiusa con copertura in coppi e pareti perimetrali, fino a essere utilizzata come garage e magazzino pertinenziale dell’abitazione. A seguito di un sopralluogo, nel 1996 il Comune ne ha ordinato la demolizione, ritenendo l’opera difforme rispetto al titolo edilizio.
Da lì si è sviluppata una lunga sequenza di tentativi di regolarizzazione: una prima sanatoria è stata respinta, il ricorso contro l’ordine di demolizione è stato rigettato con sentenza poi passata in giudicato e, negli anni successivi, sono state presentate ulteriori istanze, facendo leva anche sull’evoluzione della disciplina urbanistica e sul Piano Casa regionale.
Nel 2013 è stata quindi presentata una nuova domanda di permesso di costruire relativa al manufatto, ma anche questa è stata respinta, tra l’altro, per l’impossibilità di utilizzare il Piano Casa per regolarizzare un edificio abusivo e per la presenza del vincolo paesaggistico.
Da questa sequenza nasce la questione affrontata dal Consiglio di Stato: fino a che punto una disciplina sopravvenuta più favorevole può essere invocata quando l’abusività dell’opera è già stata definitivamente accertata?
Sanatoria edilizia e ordine di demolizione: l’istanza sospende ma non annulla
Prima di affrontare il rapporto tra normativa sopravvenuta e giudicato, il Consiglio di Stato si è soffermato sugli effetti che la presentazione di una domanda di sanatoria produce su un ordine di demolizione già adottato.
Secondo la tesi sostenuta in appello, la successiva istanza avrebbe fatto perdere efficacia agli originari atti repressivi e, una volta respinta la sanatoria, il Comune avrebbe dovuto adottare un nuovo provvedimento sanzionatorio prima di poter procedere al ripristino.
I giudici hanno respinto questa ricostruzione richiamando un orientamento già consolidato, secondo il quale la presentazione di un’istanza di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non determina la caducazione della precedente ordinanza di demolizione, ma produce soltanto una temporanea sospensione della sua efficacia.
Finché l’Amministrazione deve pronunciarsi sulla possibilità di sanare l’intervento, l’ordine rimane temporaneamente inefficace e ineseguibile; se però la domanda viene respinta, il provvedimento repressivo riacquista efficacia senza che sia necessario adottare una nuova ingiunzione.
Il Collegio ha richiamato sul punto anche la propria giurisprudenza secondo cui, dopo il rigetto della sanatoria, riprende a decorrere il termine per l’esecuzione dell’ordine e, in caso di successiva inottemperanza, può essere disposta l’acquisizione dell’opera abusiva senza che occorra una nuova ingiunzione o l’assegnazione di un ulteriore termine di novanta giorni.
La domanda di sanatoria, in altri termini, non cancella ciò che è avvenuto prima della sua presentazione e non azzera il procedimento repressivo già avviato, ma ne determina soltanto una temporanea paralisi, destinata a cessare se l’esito dell’istanza è negativo.
Piano Casa e normativa sopravvenuta: il giudicato impedisce la regolarizzazione
Nella sentenza viene dato anche ampio spazio alla possibilità di utilizzare il Piano Casa regionale per rendere assentibile un manufatto che, secondo la disciplina successivamente entrata in vigore, avrebbe potuto avere le stesse caratteristiche dimensionali e volumetriche di quello realizzato abusivamente.
La tesi portata davanti ai giudici muoveva dall’assunto che, se la disciplina vigente consente oggi di realizzare un fabbricato identico, imporre la demolizione di quello esistente per consentirne eventualmente una successiva ricostruzione determinerebbe, secondo l’appellante, un aggravio incompatibile con i principi di ragionevolezza, economicità, efficacia e buon andamento dell’azione amministrativa.
Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa impostazione, perché la disciplina regionale richiamata escludeva espressamente l’applicazione dei benefici agli immobili abusivi e, soprattutto, perché nel caso esaminato il carattere abusivo dell’opera era già stato definitivamente accertato in sede giudiziaria.
Richiamando appunto la sentenza n. 4382/2025, il Consiglio ha ribadito che la natura abusiva delle opere, ormai coperta dal giudicato, preclude la possibilità di conseguire la sanatoria, aggiungendo che il Decreto Salva Casa non può essere applicato retroattivamente agli abusi già interessati da una sentenza passata in giudicato.
Il tema non è quindi soltanto quello della maggiore o minore favorevolezza della disciplina successiva, perché prima ancora occorre stabilire se quella situazione possa essere nuovamente sottoposta a valutazione. Quando l’abusività è ormai coperta dal giudicato, secondo il Consiglio di Stato la normativa sopravvenuta non può diventare lo strumento attraverso il quale riaprire una questione già definitivamente risolta.
Salva Casa e doppia conformità art. 36-bis: il limite del giudicato
Il tema del giudicato torna anche in riferimento alla doppia conformità e si collega al dibattito sulla cosiddetta sanatoria giurisprudenziale.
Su questo punto occorre distinguere bene le diverse posizioni processuali. Era stato il TAR, nel respingere il ricorso di primo grado, a ritenere non ammissibile l’operatività della sanatoria giurisprudenziale, richiamando il requisito della doppia conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e osservando, comunque, che l’abusività del manufatto risultava già coperta dal giudicato.
In appello la questione è stata prospettata in termini parzialmente diversi, perché non veniva invocata la sanatoria giurisprudenziale come istituto autonomo, ma veniva contestata la rigidità del vecchio art. 36, sostenendo che sarebbe stato irragionevole imporre la demolizione di un manufatto non conforme al momento della realizzazione ma divenuto successivamente compatibile con la disciplina urbanistico-edilizia vigente.
Era, in sostanza, uno degli argomenti che per anni hanno accompagnato il dibattito sulla conformità sopravvenuta, fondato sull’idea che la demolizione di un’opera oggi assentibile potesse tradursi in un passaggio meramente formale, seguito dalla possibilità di ricostruirla nelle stesse forme.
Nel frattempo il D.L. n. 69/2024 ha modificato il sistema, ma non ha esteso la doppia conformità asimmetrica a tutti gli abusi edilizi. L’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 riguarda infatti gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, le variazioni essenziali di cui all’art. 32 e gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA nelle ipotesi disciplinate dall’art. 37.
Per queste fattispecie il legislatore ha introdotto una doppia conformità asimmetrica, nella quale la conformità alla disciplina urbanistica viene verificata al momento della presentazione della domanda, mentre quella ai requisiti della disciplina edilizia è riferita al momento della realizzazione dell’intervento.
Diverso resta il regime degli abusi più gravi, perché gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, così come quelli eseguiti in assenza o in totale difformità dalla SCIA alternativa al permesso di costruire, continuano a ricadere nell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e richiedono la doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda.
Il Salva Casa, quindi, ha attenuato il precedente sistema soltanto entro un perimetro definito, senza trasformare l’art. 36-bis in una sanatoria generalizzata e senza recepire automaticamente la vecchia costruzione della sanatoria giurisprudenziale.
Il Consiglio di Stato non ha applicato né interpretato direttamente l’art. 36-bis, ma ha risolto il motivo su un piano precedente, rilevando che il carattere abusivo dell’intervento era già stato accertato con una sentenza passata in giudicato e che, proprio per questa ragione, non vi era neppure la necessità di sollevare la questione di legittimità costituzionale prospettata dall’appellante.
La distinzione assume quindi un valore operativo rilevante: prima ancora di verificare se un abuso possa rientrare nell’art. 36 o nell’art. 36-bis, occorre ricostruire la posizione giuridica dell’intervento, verificando anche se sulla sua illegittimità si sia già formato un giudicato.
Abusi in area vincolata: nuovi volumi e compatibilità paesaggistica
Nel giudizio esisteva infine un ulteriore ostacolo alla regolarizzazione, perché il manufatto ricadeva in un’area sottoposta a tutela paesaggistica e le opere avevano comportato la realizzazione di nuovi volumi e superfici.
Anche su questo profilo l’appellante aveva contestato la decisione di primo grado, sostenendo, tra l’altro, che non spettasse al Comune arrestare direttamente il procedimento senza acquisire l’autorizzazione o la valutazione paesaggistica dell’autorità competente.
Il Consiglio ha ritenuto infondato anche questo motivo e ha confermato il ragionamento seguito dal TAR, secondo il quale l’accertamento di compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 non era praticabile per un edificio totalmente abusivo che aveva determinato la creazione di nuovi volumi.
La consistenza planovolumetrica delle opere rendeva, secondo la motivazione confermata dai giudici di appello, il vincolo paesaggistico insuperabile, tanto da rendere superflua una successiva valutazione della compatibilità dell’intervento ai fini di un’autorizzazione paesaggistica postuma.
Il punto ricorda anche come la regolarizzazione urbanistico-edilizia e quella paesaggistica debbano essere tenute distinte, perché la presenza dei presupposti per l’una non determina automaticamente la possibilità di conseguire anche l’altra, soprattutto quando l’intervento abbia prodotto nuova volumetria in un’area sottoposta a vincolo.
Sanatoria dopo il Salva Casa: cosa verificare quando esiste già un giudicato
La sentenza offre quindi indicazioni che vanno oltre la particolare disciplina del Piano Casa regionale, in questo caso il Veneto, e che diventano utili anche quando una situazione pregressa viene oggi riesaminata alla luce delle possibilità introdotte dal Salva Casa.
La prima verifica non può riguardare soltanto la consistenza materiale delle difformità, perché occorre ricostruire anche la storia amministrativa e giudiziaria dell’intervento, verificando l’esistenza di ordini di demolizione, precedenti domande di sanatoria, provvedimenti di diniego ed eventuali pronunce divenute definitive.
Allo stesso modo, la presentazione di un’istanza di sanatoria non può essere considerata uno strumento capace di cancellare l’ordine di demolizione già adottato, ma ne sospende soltanto temporaneamente l’efficacia; se l’istanza viene respinta, l’ordine torna a produrre i propri effetti senza necessità di una nuova ingiunzione.
E neppure la sopravvenuta possibilità di realizzare oggi un intervento analogo può essere considerata, di per sé, sufficiente per regolarizzare ciò che era stato costruito abusivamente, soprattutto quando l’illegittimità sia stata ormai cristallizzata da una sentenza passata in giudicato.
