Si può ancora chiedere la sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del Testo Unico Edilizia se l’ordine di demolizione non è stato impugnato in tempo? Se l’ordine cita l’art. 31, l’abuso è per forza una totale difformità esclusa dal 36-bis? E dopo il rigetto del TAR, l’appello può davvero fermare la demolizione?
Rispondere non è semplice, e lo dimostra l’ordinanza n. 4019 del 24 settembre 2026 con cui il Consiglio di Stato rimette in discussione la sentenza del TAR Basilicata n. 268/2026, ritenendo seria la tesi per cui un ordine di demolizione divenuto definitivo non basta, da solo, a escludere la sanatoria dell’art. 36-bis. La pronuncia richiama l’attenzione su uno degli aspetti più sottovalutati quando si prova a sanare un abuso, perché chi ha ricevuto un’ingiunzione a demolire e non l’ha contestata nei termini può ritrovarsi con una partita ancora aperta, anche se il giudice di primo grado ha letto in quella definitività un marchio di totale difformità.
Perde così forza la lettura che trasforma l’inoppugnabilità dell’ordine di demolizione in un sigillo sulla qualificazione dell’abuso, capace di chiudere in partenza la sanatoria dinamica introdotta dal Decreto Salva Casa. La qualificazione dell’intervento, però, non è stata in realtà decisa, perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno cautelare.
Restano irrisolti i nodi che dovrà sciogliere il giudizio di merito, a partire dal peso del vincolo paesaggistico, che per il TAR riconduceva comunque l’abuso alla totale difformità e sul quale l’ordinanza non si pronuncia. Da chiarire è anche il valore del silenzio invocato sulla SCIA in sanatoria, che il Comune aveva ritenuto privo di effetti. Con essi resta sospesa la sorte dell’edificio, che senza la misura cautelare sarebbe stato esposto alla demolizione.
SCIA in sanatoria dopo l’ordine di demolizione: la vicenda
La vicenda, già ricostruita nel dettaglio nel commento alla sentenza di primo grado, trae origine dalla ristrutturazione di due piccoli fabbricati adibiti a deposito, con il cambio d’uso di uno dei locali in abitazione. Il 2 febbraio 2024 il Comune ha adottato un ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31 del Testo Unico Edilizia. Ha contestato una sopraelevazione con maggiore volumetria, realizzata in un’area a rischio idrogeologico elevato senza nulla osta e in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, oltre a un cambio d’uso rilevante. L’ordine non è stato impugnato.
Il proprietario ha chiesto prima il permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36, senza ottenere risposta. Un anno dopo ha depositato per le stesse opere una SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis, rivendicando il silenzio-assenso decorsi trenta giorni. Il Comune l’ha ritenuta priva di effetti per la vigenza dell’ordine e l’ha poi annullata in autotutela. Ne è nato il ricorso al TAR Basilicata, esteso con i motivi aggiunti all’annullamento della SCIA e al silenzio-rigetto sulla prima domanda. Il TAR ha respinto l’impugnazione, ritenendo che l’ordine non impugnato escludesse la sanatoria dinamica, e contro la sentenza è stato proposto appello al Consiglio di Stato, con richiesta di sospensione cautelare.
Art. 36 e art. 36-bis: quale sanatoria per totale difformità e variazioni essenziali
Per comprendere le due pronunce, è necessario inquadrare bene la normativa di riferimento. Nel d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) l’art. 36 riguarda la sanatoria degli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, anche rispetto alla SCIA alternativa al permesso. Richiede la doppia conformità piena, cioè la conformità urbanistica ed edilizia sia all’epoca della realizzazione sia al momento della domanda, e se il Comune non si pronuncia entro sessanta giorni la domanda si intende respinta.
L’art. 36-bis è stato introdotto dal Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024. Disciplina la sanatoria delle parziali difformità dell’art. 34 e degli interventi in assenza o in difformità dalla SCIA dell’art. 37, e con l’ultimo periodo del comma 1 si estende alle variazioni essenziali dell’art. 32. Non si tratta di una sanatoria «semplificata», come la definiscono alcuni commentatori e la stessa sentenza di primo grado, ma di un accertamento di conformità distinto da quello dell’art. 36, con un perimetro proprio che non lo rende liberamente alternativo.
La conformità richiesta dall’art. 36-bis è asimmetrica, urbanistica al momento della domanda ed edilizia all’epoca di realizzazione. Sul permesso chiesto ai sensi dell’art. 36-bis il silenzio vale accoglimento dopo quarantacinque giorni, mentre per la SCIA in sanatoria si applica il termine di trenta giorni dell’art. 19, comma 6-bis, della Legge n. 241/1990, scaduto il quale si esaurisce il potere inibitorio del Comune. Quando l’intervento è privo di autorizzazione paesaggistica o difforme da essa, però, questi termini restano sospesi fino alla conclusione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Il comma 2 consente inoltre di subordinare il titolo agli interventi necessari e alla rimozione delle opere non sanabili. Entrambe le sanatorie, poi, sono ammesse solo fino alla scadenza dei termini per il ripristino e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, un limite che né il TAR né il Consiglio di Stato prendono in esame.
La linea di confine passa per la qualificazione della difformità. L’art. 31 definisce la totale difformità come la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso da quello assentito per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione. Al comma 2 impone la demolizione anche per gli interventi eseguiti con variazioni essenziali. L’art. 32, comma 3, considera totale difformità le variazioni essenziali realizzate su immobili vincolati, anche sotto il profilo paesaggistico, mentre il periodo che qualificava come variazioni essenziali tutti gli altri interventi sugli stessi immobili è stato soppresso dal Decreto Salva Casa.
Per il TAR Basilicata l’ordine di demolizione non impugnato fissa la totale difformità
Alla luce di questo quadro, in primo grado il TAR parte da un punto fermo, l’ordine di demolizione mai impugnato. Per i giudici quel provvedimento, ormai consolidato, fissa in modo irretrattabile la qualificazione degli abusi come interventi in assenza di permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali. Con essa fissa anche la sanatoria percorribile, che è quella dell’art. 36 e non quella dell’art. 36-bis. A rafforzare la conclusione c’è l’art. 32, comma 3, letto nel senso che gli abusi in area soggetta a vincolo paesaggistico sono ricondotti per legge alla totale difformità.
Da qui discendono le conseguenze sugli atti impugnati. La contestazione del silenzio-rigetto sulla domanda del 2024 è irricevibile per tardività, mentre la SCIA in sanatoria, presentata fuori dal suo ambito applicativo, non produce effetti per il solo decorso dei trenta giorni, come ricorda il Consiglio di Stato (sentenza n. 3486/2025), e il Comune può quindi neutralizzarla. Sul punto la giurisprudenza non è univoca. La linea seguita dal TAR è in sintonia con quanto affermato per la SCIA incompleta, che non genera alcun titolo tacito. Un altro orientamento, richiamato dal TAR Sicilia (sentenza n. 2207/2026), impone invece al Comune, scaduti i trenta giorni, di passare per l’autotutela, anche se nel caso esaminato un annullamento d’ufficio c’è comunque stato.
Ordine di demolizione inoppugnabile: la sanatoria 36-bis resta possibile per il Consiglio di Stato?
Palazzo Spada segue un altro percorso e ritiene meritevole di approfondimento, in sede di merito, il primo motivo d’appello. Il motivo contesta proprio l’idea che dall’inoppugnabilità dell’ingiunzione derivino lo «stigma di totale difformità» dell’intervento e l’inapplicabilità della sanatoria «sopravvenuta».
Il TAR fa dell’atto definitivo la fonte di una qualificazione non più discutibile, mentre i giudici d’appello considerano seria la tesi che separa la definitività dell’ordine dalla qualificazione dell’abuso ai fini di una sanatoria nata dopo. L’ordinanza non afferma però che l’abuso sia una parziale difformità o una variazione essenziale né che la SCIA abbia prodotto effetti.
Quanto al pericolo nel ritardo, senza la misura cautelare, osservano i giudici, il fabbricato resterebbe privo di titolo ed esposto alla demolizione in forza dell’ingiunzione. Il titolo cui allude l’ordinanza sembra essere, alla luce della vicenda, la SCIA in sanatoria di cui il proprietario rivendica l’efficacia.
Totale difformità o variazione essenziale: cosa verificare dopo un’ingiunzione definitiva
Dal punto di vista tecnico, totale difformità, variazione essenziale e parziale difformità non sono etichette ma l’esito di un raffronto tra titolo e opera. Qui il raffronto riguarda una sopraelevazione con aumento di volume e un cambio d’uso, cioè proprio le grandezze sulle quali l’art. 32 costruisce i criteri delle variazioni essenziali.
Sul piano sistematico, anche se l’ordinanza non lo affronta, il dubbio dei giudici d’appello trova un appiglio nel testo della sentenza di primo grado. Il TAR ricava dall’ordine una qualificazione che comprende anche le variazioni essenziali. Nel delimitare l’art. 36-bis, però, non si sofferma sull’ultimo periodo del comma 1, che estende la sanatoria dinamica proprio a quelle ipotesi. Il solo richiamo all’art. 31, quindi, non rivela ancora la natura dell’abuso. Anche l’art. 32, comma 3, invocato dal TAR, converte in totale difformità le sole variazioni essenziali su immobili vincolati, per cui l’esito dipende di nuovo dalla misura delle opere.
Nessuna delle due pronunce considera, infine, il comma 2 dell’art. 36-bis. Se la sanatoria può essere condizionata alla rimozione delle opere non sanabili, la scelta tra le due procedure non segue una logica «on-off» fondata sull’abuso di partenza. Guarda invece all’assetto che residua dal progetto di ripristino, una lettura sulla quale TAR Campania (sentenza n. 1305/2025) e TAR Lombardia (sentenza n. 125/2026) hanno assunto posizioni opposte.
Sul piano operativo, il tecnico deve partire dall’ingiunzione, per capire come l’amministrazione abbia qualificato l’abuso. Su questa base costruisce una relazione che documenti il raffronto tra titolo e opera e l’incidenza dei vincoli. Va poi verificato se un intervento di ripristino possa ricondurre l’opera residua entro la sanatoria dinamica, anche attraverso la sezione che la modulistica unica dedica all’art. 36-bis.
Sanatoria 36-bis e ingiunzione definitiva: cosa cambia per i professionisti
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’istanza cautelare e ha sospeso l’esecutività della sentenza del TAR Basilicata, rinviando la definizione della controversia all’udienza di merito.
Le due pronunce suggeriscono ai professionisti prudenza in entrambe le direzioni. Non è corretto considerare escluso dalla sanatoria dinamica ogni immobile colpito da un’ingiunzione definitiva. Sarebbe però altrettanto sbagliato leggere in una misura cautelare il riconoscimento di un titolo, tanto più quando sul caso pesano un vincolo e un diniego tacito mai contestato in tempo.
Nel confronto tra chi guarda alla qualificazione originaria dell’abuso e chi all’assetto finale dell’intervento, il TAR Basilicata offre la versione più rigida della prima lettura. Fa infatti discendere quella qualificazione da un provvedimento adottato prima che l’art. 36-bis esistesse. Che il dubbio arrivi da Palazzo Spada, sia pure in sede cautelare, è un segnale da non sottovalutare, perché la sanatoria dinamica nasce per governare l’abuso e non per salvarlo, e il merito dirà se un atto definitivo basti a chiudere la partita.
Sanatoria 36-bis dopo l’ordine di demolizione: le domande più frequenti
Un ordine di demolizione inoppugnabile impedisce la sanatoria 36-bis?
Per il TAR Basilicata sì, perché l’ordine non impugnato fissa la qualificazione dell’abuso come totale difformità. Il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 4019/2026, ha ritenuto seria la tesi contraria, e la questione sarà decisa nel giudizio di merito.
Un abuso in totale difformità si può sanare con l’art. 36-bis?
Secondo la lettura fondata sul comma 2 dell’art. 36-bis, sì, quando il progetto di ripristino riconduce l’opera residua a una parziale difformità o a una variazione essenziale. La giurisprudenza di primo grado è però divisa tra TAR Campania e TAR Lombardia.
L’ordine di demolizione ex art. 31 riguarda solo la totale difformità?
No, perché l’art. 31 impone la demolizione anche per gli interventi eseguiti con variazioni essenziali, che l’art. 36-bis ammette alla sanatoria. Sugli immobili vincolati, però, l’art. 32, comma 3, considera totale difformità le variazioni essenziali.
