Sanatoria condizionata, il CGARS dice no al progetto di adeguamento. Cosa cambia con l'art. 36-bis del Salva Casa

Il Decreto Salva Casa è certamente uno di quei provvedimenti normativi spartiacque quando si parla di edilizia. Dalla sua piena entrata in vigore, infatti, è cambiata notevolmente la gestione delle difformità edilizie: stato legittimo, tolleranze costruttive, casi particolari di parziali difformità e sanatoria dinamica sono tra le principali novità.

Con la sanatoria dinamica di cui all'art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, il legislatore ha previsto una svolta per le parziali difformità, le variazioni essenziali e gli abusi legati alla SCIA. In questi casi il rilascio della sanatoria può essere subordinato alla preventiva esecuzione degli interventi, anche strutturali, necessari a garantire i requisiti di sicurezza della normativa tecnica di settore, oppure alla rimozione delle opere che non possono essere sanate.

Una vera e propria svolta, se si considera che per l'art. 36 la doppia conformità «piena», cioè alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia a quello della domanda, deve già esistere quando l'istanza viene presentata, senza spazio per una sanatoria condizionata a lavori successivi, un principio ribadito a più riprese dalla giurisprudenza amministrativa.

Su questo sfondo si colloca l'intervento del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS) che, con la sentenza n. 644 del 28 settembre 2026, ha confermato come, per l'art. 36, un progetto di adeguamento che rende conformi gli abusi con lavori futuri sia una sanatoria condizionata, contraria alla doppia conformità. Il giudizio resta interamente dentro l'art. 36, perché l'istanza al Comune risale al 2013, molto prima del Salva Casa, e la sentenza non prende in considerazione l'art. 36-bis.

Ampliamenti abusivi e ordine di demolizione non impugnato: la vicenda

Al centro della controversia c'era una villa realizzata con due nulla osta tra la fine degli anni Sessanta e l'inizio dei Settanta e dotata delle relative abitabilità. Nel 2013 i tecnici della vigilanza edilizia hanno accertato lavori eseguiti senza titolo, in parte ancora al grezzo. Tra questi c'erano l'ampliamento della veranda, un nuovo vano al primo piano, un nuovo vano scala con la demolizione della vecchia scala esterna, un tetto a falde e due piccoli manufatti in aderenza, adibiti a deposito e ripostiglio. I lavori sono stati sospesi e il cantiere è stato posto sotto sequestro.

Il Comune ha ordinato la demolizione e ha dato alle opere una qualificazione diversa. Ha considerato le prime, nel loro insieme, un ampliamento con aumento di superficie e volume e modifica di sagoma e prospetti, da ricondurre a una ristrutturazione soggetta a permesso di costruire. Le ultime due erano invece nuovi volumi contrari al piano regolatore, perché troppo estesi per valere come locali accessori e costruiti a distanza inferiore a quella prescritta.

La proprietaria non ha impugnato l'ordinanza. Circa due mesi dopo ha chiesto un permesso di costruire presentando un «progetto di adeguamento», con cui proponeva di modificare il fabbricato, anche con incremento di volume, per mantenere parte degli interventi. Lei stessa, peraltro, non qualificava quella richiesta come domanda di sanatoria.

L'amministrazione ha respinto la richiesta per mancanza della doppia conformità e perché non si possono rilasciare sanatorie subordinate all'esecuzione di opere. Ha poi accertato l'inottemperanza per i soli due manufatti in aderenza, dichiarandoli acquisiti al patrimonio comunale.

Respinto il ricorso dal TAR Sicilia, la proprietaria ha proposto appello. Sosteneva di aver demolito alcune opere e di aver chiesto soltanto la verifica di conformità ai vecchi titoli di quelle residue, a suo dire ritenute abusive per errore dal Comune, e lamentava di non aver partecipato al sopralluogo. In corso di giudizio i giudici hanno chiesto al Comune di depositare le pratiche edilizie originarie. L'ente ha prodotto i due nulla osta con le abitabilità, ma la proprietaria ha contestato i disegni allegati, sostenendo che non appartenessero a quelle pratiche.

Ordine di demolizione, condono e accertamento di conformità: il quadro normativo

Il perimetro normativo della vicenda è segnato dal d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). L'art. 31 riguarda gli interventi eseguiti senza permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, e prevede che, se il responsabile non demolisce entro 90 giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime siano acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune. L'art. 33 regola invece la ristrutturazione eseguita senza permesso, per la quale prevede la rimozione o la demolizione entro il termine fissato con l'ordinanza, decorso il quale vi provvede il Comune a spese del responsabile; per queste opere, quindi, la legge non prevede l'acquisizione.

L'art. 36 subordina il permesso in sanatoria alla doppia conformità piena già ricordata. L'istanza va presentata entro i termini fissati per la demolizione e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni. Il Comune si pronuncia entro sessanta giorni, decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.

Diverso è il condono, la sanatoria straordinaria introdotta dalla Legge n. 47/1985 e riaperta dall'art. 39 della Legge n. 724/1994 e dall'art. 32 del Decreto-Legge n. 269/2003, che entro finestre temporali fissate dal legislatore ha consentito di regolarizzare anche opere prive della doppia conformità.

Sanatoria condizionata: perché il CGARS dice no al progetto di adeguamento

Il punto fermo da cui partono i giudici è l'ordinanza non impugnata. Poiché i titoli originari depositati dal Comune, privi degli allegati, non permettono di ricostruire con certezza la consistenza legittima dell'edificio, diventa decisiva l'omessa impugnazione. L'ordinanza, assistita dalla presunzione di legittimità, resta così immodificabile, e l'elenco delle opere abusive che contiene va considerato veritiero e definitivo.

Sulla scorta dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 16/2023), i giudici ricordano che la mancata demolizione entro 90 giorni è un autonomo illecito omissivo di natura reale e comporta l'acquisizione di diritto del bene. Fanno eccezione i casi in cui sia stata presentata l'istanza dell'art. 36 o sia dimostrato un impedimento obiettivo non imputabile al destinatario. L'atto che dichiara l'acquisizione si limita a prendere atto di un effetto già prodotto dalla legge.

I rimedi contro l'ordine sono l'impugnazione, se si ritiene che le opere siano regolari, oppure l'accertamento di conformità, se si ritiene di poterle sanare. I giudici precisano che soltanto la domanda di condono fa decadere le ingiunzioni già notificate. L'istanza di accertamento ne sospende invece l'efficacia fino alla definizione, espressa o per silenzio-rigetto, e con il diniego l'ordine riacquista vigore.

Il «progetto di adeguamento», che la stessa appellante non qualificava come istanza ex art. 36, deroga agli schemi tipici della legge. Se fosse inteso come domanda di sanatoria sarebbe una sanatoria condizionata e, come tale, inammissibile. Riprendendo il Consiglio di Stato (sentenza n. 1648/2025), i giudici osservano che inserire condizioni nel rilascio della sanatoria significa introdurre un modello atipico, non ammesso dall'ordinamento, che nega sul piano logico la doppia conformità. La stessa conclusione vale per l'adeguamento eseguito in anticipo dal richiedente, tanto più che le opere realizzate su manufatti abusivi ne condividono la natura.

A sostegno i giudici richiamano anche la Corte costituzionale (sentenza n. 101/2013), che circoscrive l'accertamento di conformità agli abusi soltanto formali, e osservano che negoziare l'adeguamento con il Comune serve soltanto a legittimare una sanatoria condizionata. Il divieto di prescrizioni è quindi un corollario della doppia conformità, perché altrimenti la conformità non esisterebbe né alla realizzazione né alla domanda, ma soltanto alla data futura e incerta in cui i lavori prescritti venissero eseguiti.

Un titolo edilizio si può ottenere per opere da eseguire o per regolarizzare opere già eseguite, non per autorizzare lavori di adeguamento su opere abusive. Delle due l'una, quindi, perché l'istanza o manca della doppia conformità o tende a un permesso che l'ordinamento non prevede, e in entrambi i casi l'ingiunzione resta pienamente efficace, con l'abusività delle opere ormai definitivamente accertata.

Né giova la tesi della conformità delle opere residue ai vecchi titoli. Così intesa, l'istanza sollecita un annullamento parziale in autotutela dell'ordinanza, su cui il Comune non ha alcun obbligo di pronunciarsi, dato che quel potere è officioso e ampiamente discrezionale. Anche la mancata partecipazione al sopralluogo, al pari dell'abusività delle opere, andava fatta valere impugnando l'ingiunzione.

Sanatoria condizionata e art. 36-bis: cosa cambia con il Salva Casa

Guardata con gli occhi del progettista, la vicenda dice anzitutto che la conformità delle opere residue ai nulla osta originari non è stata in realtà decisa, perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno dell'inoppugnabilità dell'ordinanza.

Fuori dal perimetro della sentenza, e quindi sul piano sistematico, resta da capire se la sanatoria dinamica avrebbe offerto oggi una strada diversa. La risposta, con ogni probabilità, sarebbe negativa. Le opere contestate erano state realizzate senza permesso, cioè proprio nell'area che il Salva Casa ha riservato all'art. 36. Anche dentro il 36-bis, poi, le prescrizioni servono a garantire la sicurezza o a eliminare ciò che non si può sanare, non a introdurre nuove modifiche per rendere conforme ciò che conforme non è. Un progetto che trasforma il fabbricato con incremento di volume per salvarne una parte difficilmente vi troverebbe spazio.

Una parte dei TAR ammette peraltro il 36-bis anche per abusi nati come totale difformità quando, rimosse le parti non sanabili, residua una parziale difformità, mentre altri escludono questa lettura. La scelta del percorso non è quindi un automatismo legato alla sola tipologia dell'abuso, ma nessuna lettura fa del 36-bis una strada libera per sanare qualsiasi intervento.

Ordine di demolizione non impugnato: cosa resta da fare al proprietario

In conclusione, il CGARS ha respinto l'appello e ha confermato la sentenza del TAR, con essa il diniego del progetto di adeguamento e l'acquisizione al patrimonio comunale dei due manufatti non demoliti.

La pronuncia impone ai professionisti di decidere subito, alla notifica dell'ingiunzione, se contestare l'abuso con un ricorso, da proporre entro sessanta giorni, o, se ne ricorrono i presupposti, chiederne la sanatoria entro il termine per demolire. Ogni istanza costruita fuori da questi due binari consuma il tempo utile senza fermare nulla.

Quando il termine è scaduto, a chi si trova nella posizione della proprietaria resta ben poco. Come ricorda l'Adunanza Plenaria richiamata dai giudici, acquisito il bene il privato non può più demolirlo né modificarlo e non riacquista l'area di sedime. Il Comune può demolire a spese del responsabile o consentirgli di provvedere da sé per contenere i costi, mentre la conservazione dell'opera per prevalenti interessi pubblici, deliberata dal consiglio comunale, resta un'ipotesi del tutto eccezionale.

Per chi acquista un immobile, un'ordinanza mai impugnata è un dato che la verifica preventiva non può trascurare, perché gli obblighi che ne derivano seguono il bene e gravano anche su chi subentra nella proprietà, come si ricorda nel volume «Regolarità edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari».

La decisione si colloca nel solco della giurisprudenza che da anni nega spazio alla sanatoria con prescrizioni, mentre il Salva Casa, con il 36-bis, ha aperto soltanto una finestra, stretta e delimitata. La sanatoria resta la fotografia di ciò che già esiste, non il progetto di ciò che si potrebbe costruire per salvarlo.

Sanatoria condizionata e ordine di demolizione: le domande più frequenti

Si può ottenere una sanatoria edilizia subordinata a lavori di adeguamento?

Con l'accertamento di conformità dell'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 no. Secondo il CGARS (sentenza n. 644/2026), un progetto che rende conformi gli abusi con lavori futuri equivale a una sanatoria condizionata, che l'ordinamento non ammette perché nega la doppia conformità. Margini limitati esistono solo con l'art. 36-bis del Salva Casa.

La domanda di sanatoria annulla l'ordine di demolizione?

Secondo la giurisprudenza richiamata dal CGARS, la domanda di condono presentata nei termini ne fa cessare gli effetti, ma le finestre per presentarla sono chiuse da tempo. L'istanza di accertamento di conformità dell'art. 36 ne sospende invece soltanto l'efficacia fino alla decisione e, se respinta, lo fa tornare efficace. Un'istanza atipica, come un progetto di adeguamento, non produce neppure la sospensione.

Con l'art. 36-bis del Salva Casa la sanatoria può contenere prescrizioni?

Sì, ma solo per parziali difformità, variazioni essenziali e abusi legati alla SCIA. Le prescrizioni, da eseguire prima del rilascio, possono riguardare unicamente gli interventi necessari ai requisiti di sicurezza della normativa tecnica o la rimozione delle opere non sanabili.