Il Comune può respingere direttamente una domanda di accertamento di conformità ex art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 quando ritiene che alcune opere non siano sanabili?
Oppure, prima di arrivare al diniego, deve consentire all’interessato di interloquire e verificare se sia possibile eliminare le parti non regolarizzabili o eseguire gli interventi necessari per ricondurre quelle residue entro i requisiti richiesti dalla normativa?
La questione assume oggi un significato particolare perché il Decreto Salva Casa non ha modificato soltanto i presupposti dell’accertamento di conformità nelle ipotesi disciplinate dall’art. 36-bis, ma ha attribuito allo Sportello unico anche specifici poteri conformativi, che possono consentire di subordinare la regolarizzazione all’esecuzione di opere o alla rimozione di quelle che non possono essere sanate.
Su questo rapporto tra procedimento, contraddittorio e possibilità di conformazione è intervenuto il TAR Campania, Napoli, sez. Settima, con la sentenza del 7 agosto 2026, n. 4920, che ha separato due piani destinati spesso a sovrapporsi: la legittimità dell’ordine di ripristino conseguente all’abuso edilizio e la legittimità del successivo diniego della domanda di sanatoria. Il primo ha superato il vaglio del giudice; il secondo è stato annullato perché adottato senza il preventivo rispetto dell’art. 10-bis della Legge n. 241/1990.
Sanatoria edilizia e preavviso di rigetto: quando il contraddittorio diventa necessario
La controversia riguardava alcuni locali interrati di un immobile nel quale veniva esercitata un’attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande.
A seguito di un sopralluogo, il Comune aveva contestato diverse irregolarità, tra cui la presenza di soppalchi, successivamente eliminati, difformità nei varchi realizzati nella muratura portante, problemi relativi alle altezze interne e, soprattutto, l’utilizzazione dei locali interrati come parte dell’attività commerciale destinata anche alla permanenza della clientela, nonostante fossero stati assentiti come spazi accessori destinati a cantina, deposito ed esposizione.
Da questi accertamenti era derivato un ordine di ripristino, al quale aveva fatto seguito la presentazione di una SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.
Il Comune aveva respinto la pratica richiamando diversi profili ostativi, relativi all’applicabilità delle disposizioni del Salva Casa ai locali seminterrati, al numero delle unità immobiliari coinvolte, ai requisiti igienico-sanitari e di sicurezza, nonché agli effetti urbanistici del mutamento di destinazione d’uso.
Il TAR, tuttavia, non ha affrontato nel merito tutte queste questioni, perché ha ritenuto fondata, con valore assorbente, la censura relativa alla mancata comunicazione dei motivi ostativi prima dell’adozione del diniego.
Preavviso di rigetto: perché l’art. 10-bis si applica anche alla sanatoria edilizia
L’art. 10-bis della Legge n. 241/1990 prevede che, nei procedimenti a istanza di parte, prima dell’adozione di un provvedimento negativo l’Amministrazione comunichi all’interessato i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, consentendogli di formulare osservazioni.
Il TAR richiama un orientamento consolidato secondo cui questa garanzia trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria e di condono edilizio, perché consente all’interessato di intervenire nella fase conclusiva dell’istruttoria e di fornire elementi che potrebbero portare a una diversa determinazione.
Nella fattispecie esaminata, però, il preavviso assume una funzione ulteriore, perché il giudice lo collega direttamente alle possibilità offerte dall’art. 36-bis, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001.
Art. 36-bis e sanatoria condizionata: prescrizioni, interventi e opere da rimuovere
In particolare, l’art. 36-bis, comma 2, prevede che, in sede di esame della domanda di sanatoria, lo Sportello unico possa subordinare il rilascio del provvedimento alla realizzazione degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare il rispetto della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, oltre che alla rimozione delle opere che non possono essere sanate.
La norma consente quindi, ricorrendone i presupposti, di subordinare la sanatoria a specifici interventi e alla rimozione delle opere non sanabili.
Proprio per questo il giudice amministrativo ha ritenuto che l’omessa comunicazione preventiva dei motivi ostativi abbia impedito di verificare in contraddittorio la possibilità di individuare eventuali opere da rimuovere per conformare l’istanza alla disciplina vigente e consentire la sanatoria di quelle residue.
La portata della decisione deve però essere delimitata. Il TAR non afferma che, davanti a qualsiasi istanza ex art. 36-bis, il Comune debba trovare una soluzione capace di condurre comunque alla sanatoria, né che il contraddittorio possa supplire alla mancanza dei requisiti richiesti dalla legge.
La censura riguarda il fatto che, nella situazione esaminata, l’Amministrazione abbia chiuso il procedimento con un rigetto integrale senza verificare, attraverso il confronto con l’interessato, la percorribilità delle soluzioni alternative previste dall’art. 36-bis.
Mutamento di destinazione d’uso: perché resta valido l’ordine di ripristino
Diversa è stata la valutazione sull’ordine repressivo. Le precedenti pratiche edilizie avevano riguardato interventi su locali qualificati come cantine e depositi, senza che fosse stata rappresentata una trasformazione in superfici destinate all’attività commerciale aperta al pubblico.
Secondo il TAR, ciò che rilevava non era tanto l’eventuale appartenenza delle diverse utilizzazioni alla medesima macro-categoria urbanistica, quanto il passaggio da locali accessori destinati a deposito e cantina a superfici principali dell’esercizio commerciale, utilizzate per la permanenza della clientela e lo svolgimento dell’attività di ristorazione.
Una trasformazione funzionale che, secondo il giudice, comportava effetti sul carico urbanistico e sui requisiti edilizi e che non poteva considerarsi ricompresa negli interventi precedentemente assentiti.
Il TAR ha inoltre valorizzato il fatto che le superfici interrate non risultassero comprese nel computo delle superfici terziarie autorizzate e che alcuni vani avessero mantenuto altezze comprese tra 2,40 e 2,55 metri, compatibili con l’uso accessorio per il quale erano stati assentiti ma non, secondo la disciplina applicabile all’epoca, con l’utilizzazione come locali principali destinati alla permanenza del pubblico, per i quali era richiesto il limite minimo di 2,70 metri.
Da qui la conferma della legittimità dell’ordine di ripristino.
Domanda di sanatoria e ordine di demolizione: effetti su legittimità ed efficacia
L’annullamento del diniego non ha travolto neppure l’ordine di ripristino. Il TAR ha ricordato che la presentazione della domanda di accertamento di conformità ex art. 36-bis non modifica la legittimità dell’ordine demolitorio già adottato, ma può agire soltanto sulla sua efficacia.
Per questa ragione, il giudice ha potuto contemporaneamente respingere le censure contro l’ordine repressivo e annullare il successivo diniego della sanatoria, precisando inoltre che l’esito negativo del giudizio sulla demolizione non può condizionare le valutazioni che il Comune dovrà nuovamente compiere sull’istanza ex art. 36-bis.
Inoltre, l’Amministrazione potrà subordinare l’esecuzione della demolizione all’esito del procedimento di sanatoria, mantenendo quindi distinti il giudizio sull’abuso già accertato e quello sulla sua eventuale regolarizzazione.
Diniego annullato e riesame della sanatoria: cosa deve fare il Comune
In conclusione, il TAR ha accolto il ricorso solo in parte, respingendo le censure relative all’ordine di ripristino, che è rimasto quindi valido, e annullando invece il diniego dell’accertamento di conformità per la mancata comunicazione dei motivi ostativi, facendo salva l’adozione di ulteriori provvedimenti da parte del Comune.
L’Amministrazione dovrà dunque riesaminare l’istanza ex art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 garantendo il contraddittorio con l’interessato e verificando, nei limiti consentiti dalla norma, anche l’eventuale possibilità di prescrivere interventi o rimozioni funzionali alla sanatoria delle opere residue, senza che l’annullamento del diniego comporti di per sé alcun riconoscimento della loro sanabilità.
Il principio affermato dal TAR resta infatti circoscritto: quando l’istruttoria individua ragioni ostative, ma la disciplina consente di valutare rimozioni o interventi capaci di delimitare la parte eventualmente sanabile, il contraddittorio previsto dall’art. 10-bis non può essere omesso, perché può servire anche a verificare l’esistenza di soluzioni alternative rispetto al rigetto integrale.
Per il professionista questo significa che una pratica ex art. 36-bis dovrebbe considerare fin dall’origine non soltanto i requisiti della doppia conformità asimmetrica, ma anche l’eventuale possibilità di separare le opere non regolarizzabili da quelle che potrebbero esserlo, verificando contestualmente il rispetto delle normative tecniche di settore. Per l’Amministrazione, invece, la sentenza richiama la necessità di non considerare il diniego come un esito automatico quando restano da valutare gli strumenti conformativi previsti dallo stesso art. 36-bis.
L’annullamento ha quindi natura procedimentale e non comporta alcuna valutazione positiva sulla sanabilità delle opere: il giudice ha imposto che la domanda venga nuovamente esaminata garantendo quel contraddittorio che, nella fattispecie, avrebbe potuto consentire di verificare se vi fosse spazio per una regolarizzazione almeno parziale.
