Sanatoria paesaggistica: guida operativa tra art. 36, 36-bis e art. 167

Una delle maggiori criticità nelle procedure di regolarizzazione degli abusi edilizi si è sempre manifestata nelle aree vincolate.

Prima del Salva Casa, il Testo Unico Edilizia prevedeva un’unica procedura di sanatoria, quella disciplinata dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, che per l’accertamento della compatibilità paesaggistica rinviava alle regole del Codice dei beni culturali e del paesaggio, in particolare all’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004.

Il quadro era molto rigido e in presenza di aumento di superfici utili o volumi, la strada della compatibilità postuma risultava, di fatto, preclusa.

Con il D.L. n. 69/2024 (Salva Casa) – convertito con modificazioni dalla Legge n. 105/2024 – il legislatore ha arricchito le procedure di regolarizzazione con l’introduzione nel d.P.R. n. 380/2001 del nuovo art. 36-bis – la cosiddetta “sanatoria dinamica” – che ha segnato un cambio di impostazione evidente, incidendo direttamente anche sul rapporto tra procedimento edilizio e valutazione paesaggistica.

Oggi non esiste più una sola modalità di regolarizzazione in area vincolata. E soprattutto non è più corretto parlare di sanatoria paesaggistica in termini generici.

In questo approfondimento proveremo a fare ordine, fornendo una guida operativa sull’istituto della sanatoria paesaggistica nelle due diverse ipotesi previste dal Testo Unico Edilizia: l’accertamento di conformità statico (art. 36) e quello dinamico (art. 36-bis).

Cos’è la sanatoria paesaggistica (e cosa non è)

Prima di entrare nel cuore della problematica è utile chiarire un concetto di base. L’espressione “sanatoria paesaggistica” è largamente utilizzata nella prassi, ma dal punto di vista normativo non individua un istituto autonomo.

Non esiste una disciplina unitaria della sanatoria paesaggistica come categoria a sé stante. Esiste, invece, un necessario coordinamento tra la sanatoria edilizia prevista dal Testo Unico Edilizia e la disciplina di tutela dettata dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.

La sanatoria edilizia riguarda il titolo abilitativo sotto il profilo edilizio e urbanistico che può essere ottenuto attraverso i due accertamenti di conformità di cui agli articoli 36 e 36-bis del d.P.R. n. 380/2001. Il titolo in sanatoria serve a regolarizzare l’intervento a determinate condizioni tra le quali quelle previste per gli edifici o le aree vincolate.

Quando l’immobile ricade in area vincolata, per la regolarizzazione edilizia è necessario verificare anche la compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico.

È in questo contesto che si colloca quello che comunemente viene definito “autorizzazione paesaggistica postuma”, espressione che, sul piano tecnico, rinvia all’accertamento di compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004.

L’art. 167 rappresenta il fulcro dell’intero sistema: stabilisce quando, in presenza di opere realizzate in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, sia possibile accertare ex post la compatibilità e sostituire la rimessione in pristino con una sanzione pecuniaria. Al di fuori dei casi tassativamente indicati, la regola resta quella demolitoria.

Parlare genericamente di sanatoria paesaggistica, quindi, è fuorviante se non si chiarisce quale procedimento edilizio sia stato attivato e quale norma paesaggistica trovi applicazione. È proprio questo intreccio normativo a determinare, caso per caso, la possibilità o meno di regolarizzare un abuso in area vincolata.

Dalla qualificazione dell’abuso al primo bivio: sanatoria ex art. 36 o art. 36-bis?

Chiarito cos’è la sanatoria paesaggistica, in area vincolata il primo passaggio riguarda la qualificazione dell’abuso edilizio. Occorre stabilire se si tratti di abuso totale, parziale difformità o variazione essenziale, perché da questa qualificazione discende la procedura attivabile.

In presenza di abuso totale, la regolarizzazione è subordinata alla verifica della doppia conformità “pesante”. Qualora tale verifica non sia possibile, occorre valutare se, attraverso un progetto di ripristino, l’intervento possa essere ricondotto nell’ambito delle parziali difformità o variazioni essenziali, attivando la sanatoria ex art. 36-bis con doppia conformità “leggera”.

Sono tre passaggi fondamentali che scaturiscono dal dato normativo e dalla lettura della giurisprudenza amministrativa che, però, sulle modalità di utilizzo della sanatoria dinamica non è ancora riuscita a fornire un principio consolidato.

Da questa analisi preliminare discende la scelta della procedura di sanatoria attivabile.

Se attivo l’art. 36 (doppia conformità pesante)

L’art. 36 disciplina l’accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità e si fonda sul principio della doppia conformità pesante: l’intervento deve essere conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda.

Se manca questa condizione, la sanatoria non è possibile.

In area vincolata, però, la verifica edilizia non basta. Occorre valutare anche la compatibilità dell’intervento con il vincolo paesaggistico secondo le regole dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004.

Ed è qui che si manifesta il limite decisivo. Entrando nel dettaglio, il comma 4 dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 individua in modo tassativo i casi in cui è possibile accertare la compatibilità paesaggistica dopo la realizzazione dell’intervento.

La compatibilità può essere valutata solo quando:

• i lavori, pur eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, non abbiano comportato la creazione di superfici utili o volumi né l’aumento di quelli legittimamente esistenti;
• siano stati utilizzati materiali diversi da quelli autorizzati;
• l’intervento sia riconducibile alla manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 380/2001.

Al di fuori di queste ipotesi, l’accertamento di compatibilità non è ammesso e trova applicazione la sanzione demolitoria. Il dato centrale è questo: l’aumento di superficie utile o di volume esclude, nell’ambito dell’art. 167, la possibilità della compatibilità postuma.

Anche in presenza di doppia conformità urbanistica, l’incremento volumetrico o di superfici impedisce la compatibilità paesaggistica e conduce, in caso di rigetto, alla rimessione in pristino.

È questo il punto che ha storicamente reso estremamente rigida la regolarizzazione degli abusi nelle aree sottoposte a vincolo. Se con l’art. 36 il sistema resta ancorato alla rigidità dell’art. 167, con l’art. 36-bis il legislatore ha introdotto un meccanismo procedimentale diverso, che incide direttamente sul perimetro della compatibilità paesaggistica.

Se attivo l’art. 36-bis (parziali difformità e variazioni essenziali)

Con l’introduzione dell’art. 36-bis il legislatore ha inciso in modo significativo sul rapporto tra sanatoria edilizia e vincolo paesaggistico.

La norma disciplina la cosiddetta sanatoria dinamica che consente la regolarizzazione delle parziali difformità e delle variazioni essenziali, richiedendo la doppia conformità “leggera”. L’intervento deve, cioè, essere conforme:

• alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda;
• ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’abuso.

Come anticipato, la giurisprudenza amministrativa non ha ancora chiarito definitivamente la possibilità di utilizzare questa procedura anche per gli abusi totali che mediante progetto di ripristino possano essere ricondotti a parziali difformità o variazioni essenziali con doppia conformità leggera (anche se a parere di chi scrive, questa possibilità è espressamente prevista dal comma 2 dell’art. 36-bis).

Il punto decisivo è, però, un altro: le modalità di accertamento di compatibilità paesaggistica in caso di vincolo. Modalità definite al comma 4.

Se l’intervento è stato eseguito in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o responsabile dell’ufficio deve acquisire il parere vincolante dell’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica.

Il comma 4 prevede espressamente che la valutazione di compatibilità possa riguardare anche interventi che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi o l’aumento di quelli legittimamente realizzati. Non trova quindi applicazione il limite tassativo previsto dall’art. 167, comma 4, per l’accertamento di compatibilità nelle ipotesi ordinarie.

Il procedimento è scandito da termini perentori: novanta giorni per il parere della Soprintendenza e centottanta giorni per la decisione dell’autorità competente. Decorso inutilmente tale termine, si forma il silenzio-assenso e il dirigente può provvedere autonomamente.

Il cambio di impostazione è evidente.

Nelle ipotesi riconducibili all’art. 36-bis, l’incremento volumetrico non comporta automaticamente l’impossibilità della compatibilità paesaggistica, ma resta subordinato a una valutazione sostanziale. La valutazione resta necessaria, ma non è preclusa in via preventiva.

È un passaggio che molti operatori tendono ancora a sottovalutare, continuando ad applicare in modo automatico la logica restrittiva dell’art. 167 anche a fattispecie che ricadono nell’ambito dell’art. 36-bis.

Silenzio della Soprintendenza: si forma o no?

Il silenzio della Soprintendenza è uno dei punti più discussi nelle procedure di sanatoria in area vincolata.

Il mancato parere equivale ad assenso? Oppure il procedimento resta sospeso? Anche su questo profilo la risposta dipende dalla norma applicabile.

Nell’ambito dell’art. 36-bis

Il comma 4 dell’art. 36-bis disciplina in modo espresso il procedimento. La Soprintendenza deve rendere il proprio parere entro novanta giorni. L’autorità competente deve pronunciarsi entro centottanta giorni.

La norma prevede che, se i pareri non sono resi entro tali termini perentori, si forma il silenzio-assenso e il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente.

Si tratta di una previsione esplicita, che distingue il meccanismo dell’art. 36-bis dal modello ordinario dell’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Nell’ambito dell’art. 36

Diverso è il quadro dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, propedeutico per la sanatoria ai sensi dell’art. 36.

Anche qui sono previsti novanta giorni per il parere della Soprintendenza e centottanta giorni per la decisione dell’autorità competente. Tuttavia, la norma non contiene una previsione espressa di silenzio-assenso analoga a quella introdotta dall’art. 36-bis.

L’accertamento di compatibilità paesaggistica resta strutturato intorno al parere vincolante della Soprintendenza e non è possibile trasporre automaticamente il meccanismo del silenzio-assenso previsto per la sanatoria ex art. 36-bis.

Il Consiglio di Stato (sentenza n. 836 del 2 febbraio 2026) ha chiarito che nell’ambito della sanatoria ordinaria ex art. 36, il silenzio della Soprintendenza non determina automaticamente l’accertamento della compatibilità paesaggistica.

Il mancato parere nei termini non equivale a un assenso tacito, ma incide unicamente sul regime procedimentale, facendo venir meno la vincolatività del parere stesso. Resta comunque in capo al Comune la responsabilità della decisione finale, che deve essere fondata su una valutazione sostanziale degli elementi istruttori disponibili.

Il semplice decorso del tempo non è quindi sufficiente a legittimare interventi che non rientrano nei casi tassativi previsti dall’art. 167 del Codice dei beni culturali, né a consolidare automaticamente posizioni giuridiche in favore del privato.

Cosa succede se la compatibilità viene negata?

La compatibilità paesaggistica non è un passaggio formale. È una valutazione sostanziale sulla conformità dell’intervento rispetto al vincolo. Se l’esito è negativo, le conseguenze sono definite dal legislatore.

L’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 prevede che, in caso di mancato accertamento della compatibilità, trovi applicazione la sanzione demolitoria, con rimessione in pristino a spese del trasgressore.

Non è ammessa alcuna “fiscalizzazione” dell’abuso in assenza di compatibilità. La sanzione pecuniaria è prevista solo nei casi in cui la compatibilità venga accertata; in caso di diniego, la regola resta il ripristino dello stato dei luoghi.

Va chiarito anche un altro punto.

Il diniego paesaggistico impedisce la regolarizzazione dell’intervento sotto il profilo edilizio. Non può formarsi un titolo abilitativo valido se manca il presupposto della compatibilità con il vincolo.

La sanatoria edilizia, sia ex art. 36 sia ex art. 36-bis, presuppone infatti il superamento della verifica paesaggistica quando l’immobile ricade in area vincolata.

Il procedimento, quindi, non si chiude con una mera irregolarità amministrativa. Si chiude con l’obbligo di ripristino.

È un dato che deve essere chiaro fin dall’avvio dell’istanza: la compatibilità paesaggistica non è un adempimento accessorio, ma la condizione che determina la possibilità stessa della sanatoria in area vincolata.

Schema finale: come orientarsi

Per orientarsi in materia di sanatoria paesaggistica occorre partire da un dato essenziale: non esiste una risposta unica valida per ogni intervento in area vincolata.

Se l’istanza è presentata ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, la compatibilità paesaggistica resta ancorata all’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 e può essere accertata solo nei casi tassativamente previsti. In presenza di aumento volumetrico o di superfici, l’accertamento non è ammissibile.

Se, invece, l’intervento rientra nell’ambito dell’art. 36-bis, il comma 4 consente di attivare la valutazione di compatibilità paesaggistica anche quando siano state realizzate superfici o volumi ulteriori, ferma restando la necessità del parere dell’autorità preposta o la formazione del silenzio nei termini di legge.

In ogni ipotesi, quando l’immobile è sottoposto a vincolo, il profilo paesaggistico non è un passaggio accessorio. È una condizione strutturale del procedimento e incide direttamente sulla possibilità stessa della sanatoria.

In area vincolata, la differenza tra sanabilità e demolizione non è nel tipo di abuso. È nella procedura che scegliamo di attivare. La vera domanda, quindi, non è se l’abuso sia sanabile. La vera domanda è quale procedura stiamo attivando.

Domande frequenti sulla sanatoria paesaggistica in area vincolata

L’aumento di volume in area vincolata è sempre insanabile?

No, ma dipende dalla procedura attivata.

Se la sanatoria è richiesta ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001, si applicano i limiti tassativi dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004: la creazione o l’aumento di superfici utili o volumi esclude la compatibilità paesaggistica postuma.

Se invece si attiva l’art. 36-bis, il comma 4 consente la valutazione della compatibilità anche in presenza di incremento volumetrico, ferma restando la verifica sostanziale del rispetto del vincolo.

Il silenzio della Soprintendenza equivale a compatibilità paesaggistica?

Dipende dalla procedura attivata.

Se l’istanza è presentata ai sensi dell’art. 36-bis del Testo Unico Edilizia, il comma 4 prevede espressamente il meccanismo del silenzio-assenso: trascorsi novanta giorni per il parere e centottanta giorni per la decisione, il dirigente può provvedere autonomamente.

Diverso è il caso della sanatoria ex art. 36, che rinvia all’art. 167 del Codice dei beni culturali. In questo ambito il mancato parere della Soprintendenza non produce un assenso tacito. Il decorso del termine non trasforma automaticamente l’intervento in compatibile e non consolida alcuna legittimazione in capo al privato.

La differenza non è formale: cambia il regime giuridico del silenzio e, di conseguenza, cambia l’esito possibile del procedimento.

È possibile sanare un abuso totale in area vincolata?

Solo in presenza di doppia conformità “piena” ai sensi dell’art. 36.

Se tale requisito non sussiste, occorre verificare se, attraverso un progetto di ripristino, l’intervento possa essere ricondotto nell’ambito delle parziali difformità o variazioni essenziali, attivando la procedura dell’art. 36-bis con doppia conformità “leggera”.

La qualificazione dell’abuso è il passaggio decisivo.

Se la compatibilità paesaggistica viene negata, è possibile pagare una sanzione alternativa?

No.

In caso di diniego della compatibilità, l’art. 167 del d.lgs. 42/2004 prevede la sanzione demolitoria con rimessione in pristino. La sanzione pecuniaria è ammessa solo nei casi in cui la compatibilità venga accertata.

Senza compatibilità paesaggistica non può formarsi alcun titolo edilizio in sanatoria.

La sanatoria paesaggistica è un istituto autonomo rispetto alla sanatoria edilizia?

No.

La cosiddetta “sanatoria paesaggistica” non è un istituto autonomo, ma il risultato del coordinamento tra:

• la sanatoria edilizia prevista dagli artt. 36 e 36-bis del d.P.R. 380/2001;
• la disciplina del vincolo paesaggistico contenuta nel d.lgs. 42/2004.

È questo intreccio normativo che determina, caso per caso, la possibilità o meno di regolarizzare un intervento in area vincolata.