È possibile chiedere la sanatoria soltanto per una parte delle opere abusive presenti su un immobile? L’Amministrazione deve limitare la propria istruttoria alla porzione indicata nella domanda oppure può estendere la verifica all’intero fabbricato? E quali conseguenze derivano dalla presenza di un titolo edilizio al quale non risulti associato il necessario assenso paesaggistico?
A queste domande ha risposto il TAR Sicilia, sez. Catania, con la sentenza del 10 luglio 2026, n. 2001, pronunciandosi sul diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica relativo a una porzione accessoria di un fabbricato interessato da una vicenda autorizzatoria particolarmente articolata.
La decisione ribadisce che la valutazione dell’abuso deve seguire una prospettiva unitaria e non può essere circoscritta artificialmente a una singola opera, qualora questa risulti funzionalmente collegata ad altri interventi diretti al perseguimento di uno scopo comune.
Il principio, tuttavia, non conduce a un divieto assoluto di sanatoria parziale, perché il TAR riconosce che la regolarizzazione separata resta possibile in presenza di progetti effettivamente scindibili, costituiti da opere che possano formare oggetto di progetti distinti.
Sanatoria parziale in area vincolata: la vicenda esaminata dal TAR
La controversia riguardava una porzione aggiuntiva di un fabbricato, descritta dal ricorrente come una semplice appendice posta al servizio dell’edificio principale.
Secondo la ricostruzione proposta in giudizio, il fabbricato era assistito da un titolo edilizio rilasciato nel 1978, mentre il manufatto aggiuntivo sarebbe rimasto privo di titolo. Per regolarizzare quest’ultima porzione era stata presentata una domanda di condono, accompagnata dalla richiesta di compatibilità paesaggistica.
La Soprintendenza aveva però respinto l’istanza, rilevando che il titolo edilizio del fabbricato principale era stato rilasciato senza la necessaria autorizzazione paesaggistica, nonostante l’area risultasse già sottoposta a vincolo.
Il ricorso si fondava soprattutto sulla tesi secondo cui l’autorità avrebbe dovuto esaminare soltanto il piccolo ampliamento oggetto della domanda, senza estendere la propria valutazione alla regolarità dell’intero immobile.
Dalla documentazione acquisita emergeva, però, una situazione differente. Il pronunciamento favorevole espresso dalla Soprintendenza nel 1987 riguardava un manufatto aggiuntivo e non il nucleo principale dell’edificio, mentre non risultava dimostrata l’esistenza dell’assenso paesaggistico riferito alla costruzione autorizzata nel 1978.
La stessa consistenza dell’opera oggetto dell’ultima domanda restava, inoltre, non compiutamente definita, poiché nel fascicolo erano presenti soltanto due tavole prive di firma, timbro, attestazione di deposito e relazione illustrativa, mentre l’istanza presentata nel 2024 non era stata depositata in giudizio.
Condono edilizio e tutela paesaggistica: le regole da coordinare
La controversia nasceva da una domanda di condono edilizio accompagnata dalla richiesta di accertamento della compatibilità paesaggistica, per cui il piano urbanistico-edilizio e quello paesaggistico dovevano essere esaminati separatamente, pur restando strettamente collegati nella valutazione complessiva dell’intervento.
Il condono previsto dalla Legge n. 47/1985 costituisce una procedura straordinaria, ammessa esclusivamente entro i presupposti temporali, dimensionali e sostanziali fissati dal legislatore e, nel territorio siciliano, coordinata con la relativa disciplina regionale. La regolarizzazione edilizia non assorbe però gli atti di assenso richiesti dalle normative di settore e, in presenza di un vincolo, non sostituisce la verifica demandata all’autorità preposta alla tutela paesaggistica.
Su un piano differente si colloca l’accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, richiamato nella sentenza attraverso il precedente del Consiglio di Stato n. 1848/2020. Il TAR non applica direttamente questa disposizione alla domanda esaminata, ma utilizza il precedente per confermare un principio più generale, secondo cui la verifica della sanabilità non può essere limitata alle sole opere indicate dal richiedente qualora, nella stessa area di pertinenza, siano presenti ulteriori abusi funzionalmente collegati.
Il profilo paesaggistico conserva, in ogni caso, una propria autonomia. La presenza di un titolo edilizio non dimostra, da sola, la regolarità dell’opera rispetto al vincolo, così come un parere favorevole della Soprintendenza non sostituisce il necessario titolo edilizio. Ciascun provvedimento deve quindi essere riferito alla specifica opera che ne costituisce l’oggetto, senza che sia possibile ricostruire la regolarità dell’immobile sommando atti relativi a manufatti differenti.
È all’interno di questo coordinamento che si colloca il principio affermato dal TAR, secondo cui l’Amministrazione deve valutare l’intervento nella sua unitarietà, salvo che le opere possiedano una reale autonomia e possano formare oggetto di progetti distinti.
Sanatoria parziale: quando le opere sono realmente scindibili
Il TAR ha respinto la tesi secondo cui la Soprintendenza avrebbe dovuto limitare la propria istruttoria alla porzione indicata nella domanda, senza considerare la situazione complessiva dell’edificio.
Secondo il Collegio, la valutazione dell’abuso edilizio deve riguardare l’insieme delle opere realizzate, perché il pregiudizio arrecato all’assetto del territorio non dipende necessariamente da ciascun intervento considerato isolatamente, ma può derivare dalle relazioni tra le diverse opere e dalla trasformazione complessivamente prodotta.
La delimitazione formale della domanda non vincola quindi l’Amministrazione qualora, durante l’istruttoria, emergano ulteriori opere abusive che risultino funzionalmente collegate a quelle per le quali è stata richiesta la regolarizzazione. In simili circostanze, la presenza di abusi riferiti anche a porzioni del fabbricato non comprese nell’istanza può costituire una motivazione sufficiente per il rigetto, qualora le opere non siano scomponibili e concorrano alla realizzazione di un intervento sostanzialmente unitario.
A sostegno di questo principio, la sentenza richiama il Consiglio di Stato n. 1848/2020, secondo cui la verifica della sanabilità delle opere comprese in un’istanza presentata ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 deve estendersi alle ulteriori opere abusive presenti nella stessa area di pertinenza, qualora siano funzionalmente collegate alle prime.
Il richiamo all’accertamento di conformità serve dunque a ribadire il criterio della valutazione complessiva dell’intervento, benché la controversia decisa dal TAR riguardasse una domanda di condono e il relativo accertamento paesaggistico.
Il principio incontra però un limite espresso. La sanatoria parziale resta possibile qualora le opere possano formare oggetto di progetti distinti, perché dotate di un’effettiva autonomia rispetto al resto della costruzione.
Ciò che la giurisprudenza esclude non è, quindi, qualsiasi domanda riferita a una sola porzione dell’immobile, ma il frazionamento artificioso di una trasformazione che, per configurazione, funzione e finalità, deve essere considerata unitariamente.
Nel caso esaminato, era stata la stessa parte a definire l’opera come un’appendice posta “al servizio” del fabbricato principale. Tale descrizione confermava il collegamento funzionale tra il manufatto aggiuntivo e il resto dell’edificio, rendendo incompatibile la pretesa di una valutazione completamente separata.
La scindibilità non può dipendere soltanto dalla possibilità di individuare fisicamente un vano, un corpo aggiunto o una pertinenza, ma richiede che la porzione possieda una autonomia progettuale effettiva e non concorra, insieme alle altre opere, alla realizzazione del medesimo intervento edilizio.
Titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica devono riferirsi alla stessa opera
Un ulteriore profilo della decisione riguarda il rapporto tra titolo edilizio e assenso paesaggistico.
Il ricorrente sosteneva che il fabbricato principale dovesse considerarsi regolare perché assistito dalla licenza edilizia del 1978 e perché la Soprintendenza aveva successivamente espresso un pronunciamento favorevole. Il TAR ha però rilevato che i due provvedimenti non riguardavano la stessa porzione dell’immobile.
Il pronunciamento del 1987 si riferiva a un manufatto aggiuntivo e non poteva quindi essere utilizzato per dimostrare la regolarità paesaggistica del nucleo originario. Al tempo stesso, la licenza edilizia del 1978 non risultava riferita al manufatto aggiuntivo e non era sufficiente a legittimarlo.
La regolarità dell’opera non può essere ricostruita sommando titoli e pareri riguardanti interventi differenti, come se ciascun atto potesse colmare automaticamente le carenze dell’altro. Occorre invece verificare la corrispondenza tra il provvedimento, gli elaborati assentiti e l’opera realizzata.
Per il fabbricato principale risultava quindi il titolo edilizio, ma non era stata dimostrata l’esistenza dell’assenso paesaggistico, mentre per il manufatto aggiuntivo emergeva il pronunciamento favorevole della Soprintendenza, ma non il correlativo titolo edilizio.
Nuovi volumi in area vincolata: perché la sanatoria è preclusa
Il ricorso è stato respinto anche per una ragione ulteriore rispetto alla necessità di valutare unitariamente le opere.
Gli interventi erano stati ultimati in un momento nel quale l’area risultava già sottoposta a vincolo paesaggistico, imposto con D.A. n. 1865 del 20 luglio 1978, ma avente decorrenza dal 25 febbraio 1967. Dalla pur scarna descrizione fornita dalla parte emergeva, inoltre, che le opere avevano comportato la realizzazione di nuovi volumi e superfici.
Il TAR ha richiamato l’orientamento secondo cui, ai fini della tutela paesaggistica, assume rilievo qualsiasi incremento volumetrico, senza che sia possibile distinguere tra volume ordinario e volume tecnico, tra manufatto fuori terra e interrato oppure tra costruzione principale e opera pertinenziale.
Su queste basi, il Collegio ha ritenuto che il diniego dell’autorità preposta alla tutela avesse carattere vincolato, poiché la realizzazione di nuove opere e nuovi volumi determinava una preclusione assoluta alla sanatoria paesaggistica. Non era quindi necessaria un’ulteriore valutazione sulla qualificazione delle opere o sull’effettiva intensità dell’impatto arrecato ai valori tutelati dal vincolo.
Sanatoria parziale: le verifiche tecniche prima dell’istanza
La sentenza mostra quanto sia rischioso circoscrivere la domanda di sanatoria a una sola porzione dell’immobile senza avere prima ricostruito l’intera situazione edilizia e paesaggistica del fabbricato, poiché la presenza di ulteriori opere abusive, se collegate a quella oggetto dell’istanza, può impedire una valutazione separata e imporre all’Amministrazione di considerare l’intervento nella sua unitarietà.
Ogni titolo deve essere associato alle opere alle quali effettivamente si riferisce, verificando la corrispondenza tra gli elaborati assentiti e lo stato dei luoghi e accertando, negli immobili sottoposti a vincolo, che il titolo edilizio sia accompagnato dal necessario atto di assenso paesaggistico.
La verifica deve estendersi anche alle ulteriori difformità presenti, poiché l’esistenza di opere abusive funzionalmente collegate può impedire l’esame separato della porzione che si intende regolarizzare. Qualora le opere siano ritenute scindibili, tale conclusione deve essere sostenuta da una documentazione completa e da una relazione tecnica capace di dimostrare che ciascuna porzione può formare oggetto di un progetto distinto.
La semplice separazione grafica negli elaborati o la qualificazione dell’opera come accessoria o pertinenziale non sono sufficienti se il manufatto resta, nella sostanza, al servizio dell’edificio principale e partecipa alla medesima trasformazione.
Occorre infine individuare il corretto procedimento di regolarizzazione, tenendo conto della natura dell’abuso, dell’epoca di realizzazione, della presenza di eventuali vincoli e della possibilità di ottenere gli atti di assenso necessari.
Nel caso esaminato, questi presupposti non erano stati dimostrati. Le opere risultavano funzionalmente collegate al resto del fabbricato, la documentazione non consentiva di ricostruirne compiutamente la consistenza, i titoli edilizi e paesaggistici richiamati dalla parte si riferivano a porzioni differenti dell’immobile e gli interventi avevano comportato la realizzazione di nuovi volumi e superfici in un’area già sottoposta a vincolo.
Il TAR Sicilia ha quindi rigettato il ricorso, confermando il diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica, mentre le spese di giudizio sono state compensate tra le parti in considerazione della costituzione meramente formale e della limitata attività difensiva svolta dall’Amministrazione resistente.
