Quando una sanzione ANAC viene annullata dal giudice amministrativo, l’operatore economico può ottenere automaticamente il risarcimento dei danni subiti? È sufficiente dimostrare che il provvedimento sanzionatorio è illegittimo per ottenere il ristoro delle opportunità di gara perse, del danno curriculare o del pregiudizio all’immagine? Oppure, anche in presenza dell’annullamento della sanzione, resta necessario dimostrare tutti i presupposti della responsabilità della pubblica amministrazione?
Le sanzioni irrogate dall’ANAC, soprattutto quando incidono sulla partecipazione alle procedure di affidamento, possono produrre effetti immediati e significativi sulla posizione degli operatori economici. Anche una interdizione temporanea dalle gare può infatti tradursi nella perdita di opportunità di mercato, con possibili ripercussioni economiche e professionali.
Proprio per questo motivo, quando una sanzione viene successivamente annullata dal giudice amministrativo, si pone inevitabilmente la questione della responsabilità risarcitoria dell’amministrazione e della possibilità di ottenere il ristoro dei pregiudizi subiti.
Su questo punto interviene la sentenza del Consiglio di Stato 27 febbraio 2026, n. 1569, che affronta un caso particolarmente interessante: una sanzione ANAC annullata per violazione del termine perentorio di avvio del procedimento e la successiva richiesta di risarcimento avanzata dall’operatore economico.
La decisione offre l’occasione per ribadire un principio che la giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato ma che continua a generare contenzioso: l’annullamento di una sanzione amministrativa non comporta automaticamente il diritto al risarcimento del danno. Anche in presenza di un provvedimento illegittimo, infatti, il risarcimento richiede la verifica di tutti gli elementi dell’illecito della pubblica amministrazione, tra cui – in primo luogo – la colpa dell’amministrazione.
Sanzione ANAC annullata: la domanda di risarcimento è legittima?
La controversia trae origine da un procedimento sanzionatorio avviato dall’ANAC nei confronti di un operatore economico a seguito di una segnalazione proveniente da una stazione appaltante relativa a un precedente provvedimento con cui l’amministrazione aveva disposto l’esclusione dalla gara e la revoca dell’aggiudicazione provvisoria per carenza dei requisiti dichiarati dall’impresa.
Sulla base di tale segnalazione, l’Autorità aveva adottato una delibera sanzionatoria, con cui veniva irrogata all’operatore economico una interdizione temporanea – pari a due mesi – dalla partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici.
La società aveva impugnato il provvedimento e il contenzioso si era concluso con una prima decisione del Consiglio di Stato che aveva annullato la sanzione in quanto il procedimento era stato avviato oltre il termine perentorio previsto dal proprio regolamento.
Una volta ottenuto l’annullamento della sanzione, l’impresa aveva quindi promosso una azione risarcitoria nei confronti dell’ANAC, richiedendo oltre 670mila euro e sostenendo che la misura interdittiva le aveva impedito di partecipare a diverse procedure di gara di rilevante valore economico.
A sostegno della domanda, la società aveva allegato una perizia tecnica volta a dimostrare:
- la perdita di chance derivante dall’impossibilità di partecipare a quattro procedure di affidamento;
- il danno curriculare, conseguente alla mancata acquisizione di ulteriori esperienze contrattuali;
- il danno all’immagine professionale, anche in ragione della diffusione della notizia della sanzione.
In primo grado la richiesta era stata comunque respinta, ritenendo che nel caso concreto mancasse uno degli elementi essenziali della responsabilità della pubblica amministrazione: la colpa dell’amministrazione.
Ne è scaturito quindi l’appello al Consiglio di Stato.
Il quadro normativo tra potere sanzionatorio dell’ANAC e responsabilità della pubblica amministrazione
Per comprendere la questione affrontata dal Consiglio di Stato occorre tenere distinti due piani che nella vicenda si sono intrecciati: da un lato la disciplina del potere sanzionatorio dell’ANAC, dall’altro quella relativa alla responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’adozione di atti illegittimi.
Con riferimento al primo profilo, all’epoca dei fatti trovava applicazione il Regolamento unico ANAC in materia di esercizio del potere sanzionatorio, il quale stabilisce che il procedimento debba essere avviato entro novanta giorni dalla ricezione della segnalazione completa, termine che assume natura perentoria e rappresenta una garanzia procedimentale per il soggetto destinatario della possibile sanzione.
Proprio l’individuazione del momento in cui può dirsi ricevuta la “segnalazione completa” è risultata decisiva nella vicenda, poiché da tale momento decorre il dies a quo per l’avvio del procedimento sanzionatorio.
Accanto a questo profilo procedimentale si colloca poi il tema della responsabilità della pubblica amministrazione per attività illegittima, ambito nel quale la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente definito i presupposti per il riconoscimento del risarcimento del danno derivante dall’esercizio illegittimo del potere.
Perché possa configurarsi la responsabilità dell’amministrazione è infatti necessario verificare la presenza di tutti gli elementi dell’illecito: la condotta illegittima, la colpa o il dolo, il nesso di causalità e l’esistenza di un danno ingiusto.
In questo contesto, l’illegittimità del provvedimento rappresenta soltanto uno degli indici della possibile colpa dell’amministrazione, che deve essere valutato insieme ad altri elementi, quali la chiarezza della normativa applicabile, la complessità della fattispecie e il grado di discrezionalità dell’azione amministrativa.
Proprio alla luce di questi principi il Consiglio di Stato ha esaminato la domanda risarcitoria proposta nel caso di specie.
Errore scusabile e limiti alla responsabilità risarcitoria
Il punto centrale affrontato da Palazzo Spada riguarda il rapporto tra annullamento della sanzione ANAC e responsabilità risarcitoria dell’amministrazione.
L’impresa appellante sosteneva che il TAR avesse erroneamente escluso la responsabilità dell’Autorità, nonostante la precedente decisione del Consiglio di Stato avesse già accertato l’illegittimità della sanzione per violazione del termine perentorio di avvio del procedimento.
Secondo la società, tale illegittimità avrebbe dovuto condurre al riconoscimento del danno, anche alla luce della documentazione prodotta per dimostrare la perdita di opportunità di partecipazione a diverse gare.
Il Collegio non ha condiviso questa impostazione, richiamando il principio consolidato secondo cui l’annullamento giurisdizionale di un provvedimento non comporta automaticamente il diritto al risarcimento del danno. Perché possa configurarsi la responsabilità dell’amministrazione è infatti necessario che risultino integrati tutti gli elementi dell’illecito, tra cui – in particolare – l’elemento soggettivo della colpa.
Sul punto, è stato più volte ribadito che l’illegittimità dell’atto rappresenta soltanto uno degli indici presuntivi della colpevolezza dell’amministrazione e deve essere valutata insieme ad altri fattori, quali la chiarezza del quadro normativo, la semplicità della situazione di fatto e l’ampiezza della discrezionalità amministrativa.
Nel caso di specie, la precedente sentenza del Consiglio di Stato aveva annullato la sanzione ANAC esclusivamente per il superamento del termine perentorio per l’avvio del procedimento, senza esprimere alcuna valutazione sul merito della contestazione.
Il vizio di legittimità è derivato da una non corretta lettura della nozione di “segnalazione completa”, che l’Autorità aveva ritenuto comprensiva anche della trasmissione della sentenza relativa alla controversia sull’esclusione dalla gara. Tuttavia, alla luce del tenore della norma e delle peculiarità della fattispecie, tale interpretazione non è stata considerata manifestamente irragionevole o gravemente negligente.
Proprio per questo motivo il Consiglio ha ritenuto che nel caso concreto ricorresse un’ipotesi di errore scusabile, circostanza che esclude la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione.
Infondata anche la tesi secondo cui, nel settore degli appalti pubblici, il risarcimento del danno non richiederebbe necessariamente la prova della colpa dell’amministrazione. Sul punto i giudici hanno chiarito che tale principio opera nei casi in cui la stazione appaltante violi direttamente la disciplina europea degli appalti nell’ambito di una procedura di gara.
Diversa è invece l’ipotesi in cui il danno derivi da provvedimenti adottati da altre amministrazioni, come nel caso di una sanzione ANAC che incida indirettamente sulla possibilità di partecipare a future gare. In quest’ultima ipotesi continua ad applicarsi il regime generale della responsabilità della pubblica amministrazione, che richiede la prova dell’elemento soggettivo della colpa.
Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha ritenuto che nel caso concreto mancasse uno degli elementi indispensabili per configurare la responsabilità dell’amministrazione. L’errore interpretativo commesso dall’ANAC, pur avendo determinato l’illegittimità della sanzione, non è stato ritenuto sufficiente a integrare una condotta colpevole.
Conclusioni
L’appello è stato quindi respinto, con conseguente conferma della decisione di primo grado e ribadendo che l’annullamento di una sanzione ANAC non comporta automaticamente il diritto al risarcimento del danno.
Dal punto di vista operativo la pronuncia conferma che la responsabilità della pubblica amministrazione richiede sempre la prova della colpa, oltre al danno e al nesso causale.
Un errore interpretativo non inescusabile può quindi escludere la responsabilità dell’amministrazione e l’accesso a profili risarcitori da parte dell’operatore economico.
