Quando si parla di pratiche edilizie, uno dei testi normativi fondamentali – oltre chiaramente al d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) – è la Legge n. 241/1990, che disciplina il procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti.
All’interno di questo quadro, l’art. 10-bis, dedicato alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, assume un ruolo tutt’altro che marginale, soprattutto nei procedimenti di sanatoria edilizia. Nei casi in cui l’amministrazione intenda adottare un provvedimento di diniego – fatta eccezione per le ipotesi di silenzio significativo – la norma impone un passaggio partecipativo preciso: il coinvolgimento del privato attraverso la comunicazione delle ragioni che ostano all’accoglimento della domanda.
Un principio ribadito anche di recente dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con la sentenza n. 846 del 3 novembre 2025, pronunciata però con riferimento a una istanza di accertamento di conformità presentata ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, quindi nell’ambito di un procedimento autoritativo volto al rilascio di un permesso di costruire in sanatoria.
La questione cambia, però, quando non ci si trova di fronte a un’istanza in senso proprio, ma a una SCIA, che per definizione è un atto di iniziativa privata e non una domanda diretta all’adozione di un provvedimento amministrativo.
Ed è proprio qui che si innesta il tema affrontato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 838 del 2 febbraio 2026: il preavviso di rigetto ex art. 10-bis trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria avviati tramite segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)?
A partire da questa domanda principale, la sentenza consente di affrontare anche due profili operativi che ricorrono frequentemente nella pratica:
- le opere interne non strutturali possono davvero neutralizzare o “assorbire” un ampliamento volumetrico non consentito?
- come va qualificato giuridicamente un intervento edilizio quando le opere realizzate sono molteplici e tra loro strettamente collegate?
SCIA edilizia e ampliamento volumetrico: il caso esaminato dal Consiglio di Stato
La controversia trae origine da una serie di interventi eseguiti su un edificio esistente, inizialmente ricondotti nell’alveo di opere interne non strutturali. Tra queste figuravano pareti in cartongesso e altri accorgimenti costruttivi che, secondo la tesi del privato, avrebbero consentito di rispettare i limiti edilizi senza incidere sull’assetto complessivo dell’immobile.
A seguito dei controlli, l’amministrazione ha però accertato che l’intervento, considerato nel suo insieme, aveva determinato un ampliamento volumetrico non consentito, tale da collocare l’opera al di fuori del perimetro applicativo della SCIA in sanatoria (art. 37, TUE). Da qui la dichiarazione di inefficacia del titolo e l’attivazione dei conseguenti poteri repressivi.
Il privato ha contestato il provvedimento, sostenendo, tra l’altro, che l’amministrazione avrebbe dovuto attivare il contraddittorio procedimentale mediante la comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della Legge n. 241/1990 prima di intervenire sulla SCIA.
Art. 10-bis legge 241/1990, SCIA e Testo Unico Edilizia: il quadro normativo
Per comprendere il ragionamento e la decisione dei giudici di secondo grado è necessario circoscrivere il quadro normativo di riferimento e tenere distinti alcuni piani.
Da un lato, l’art. 10-bis della Legge n. 241/1990, che introduce una garanzia partecipativa tipica dei procedimenti ad istanza di parte destinati a concludersi con un provvedimento espresso, imponendo all’amministrazione di comunicare preventivamente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda.
Dall’altro, l’art. 19 della stessa legge, che disciplina la SCIA come atto di iniziativa privata, produttivo di effetti immediati, rispetto al quale l’amministrazione esercita poteri di controllo successivi, potendo intervenire con misure inibitorie o ripristinatorie nei casi previsti dalla legge.
Sul piano edilizio, il riferimento è all’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 e alla corretta qualificazione degli interventi (da cui discende la scelta del titolo), che non può basarsi sulla forma dichiarativa adottata, ma deve tener conto dell’effetto sostanziale prodotto sull’organismo edilizio e sul territorio, soprattutto quando entrano in gioco ampliamenti volumetrici.
Preavviso di rigetto e SCIA: i principi affermati dal Consiglio di Stato
Muovendo da questo quadro, il Consiglio di Stato ha chiarito che la disciplina del preavviso di rigetto non può essere automaticamente estesa ai procedimenti che si innestano su una SCIA.
La ragione è strutturale. La SCIA non è un’istanza volta all’adozione di un provvedimento amministrativo, ma un atto privato che abilita l’attività sotto la responsabilità del dichiarante. Quando l’amministrazione interviene, non lo fa per “rigettare” una domanda, ma per incidere sugli effetti di un atto privatistico, esercitando i propri poteri di vigilanza e repressione.
In questo contesto viene meno il presupposto stesso su cui l’art. 10-bis fonda la garanzia partecipativa, ossia l’esistenza di un procedimento autoritativo destinato a concludersi con un provvedimento espresso.
Accanto a questo profilo procedimentale, il Consiglio di Stato ha ribadito due principi sostanziali:
- le opere edilizie vanno valutate nel loro insieme;
- gli accorgimenti interni, specie se facilmente rimovibili, non sono idonei a neutralizzare un ampliamento volumetrico non assentito.
SCIA, ampliamenti volumetrici e qualificazione dell’intervento edilizio
La sentenza assume particolare rilievo per le sue ricadute operative. Da un lato, conferma che l’art. 10-bis non può essere utilizzato come strumento “difensivo” per contestare l’esercizio dei poteri repressivi su una SCIA. Quando manca un’istanza in senso proprio, manca anche l’obbligo di attivare il preavviso di rigetto.
Dall’altro, rafforza un principio spesso sottovalutato nella pratica: la qualificazione dell’intervento edilizio dipende dall’effetto finale e non dalla natura formale delle singole opere. Pareti in cartongesso, controsoffitti o altri elementi non strutturali non possono essere utilizzati per mascherare o assorbire ampliamenti volumetrici che incidono sull’assetto urbanistico-edilizio.
Cosa cambia col Salva Casa
Con l’entrata in vigore del Salva Casa, il quadro delle
sanatorie cambia in modo netto. La SCIA in sanatoria prevista
dall’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001 non è più un istituto autonomo,
essendo confluita nel nuovo art. 36-bis.
Quest’ultimo riordina le ipotesi di accertamento di conformità,
ricomprendendo sia gli interventi che avrebbero richiesto il
permesso di costruire, sia quelli che, se correttamente
qualificati, sarebbero stati assoggettati a SCIA.
In questo assetto, l’art. 36-bis consente:
- il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, quando l’intervento rientra tra quelli subordinati a titolo espresso;
- la presentazione di una SCIA in sanatoria, quando l’intervento, in base alla sua corretta qualificazione edilizia, sarebbe stato soggetto a SCIA.
Il riordino introdotto dal Salva Casa non amplia gli spazi di sanatoria. Al contrario, definisce in modo più puntuale il perimetro entro cui l’amministrazione esercita i propri poteri di controllo e di valutazione.
Il comma 6 dell’art. 36-bis disciplina il silenzio-assenso,
prevedendo regole diverse a seconda del titolo richiesto in
sanatoria.
Per il permesso di costruire in sanatoria, il
dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale deve pronunciarsi
con provvedimento motivato entro 45 giorni,
decorso inutilmente il quale la richiesta si intende accolta.
Per le SCIA in sanatoria, si applica invece il termine previsto dall’art. 19, comma 6-bis, della legge n. 241/1990. In materia edilizia, il termine per l’esercizio dei poteri inibitori è ridotto a 30 giorni, ferma restando la disciplina in materia di vigilanza urbanistico-edilizia, responsabilità e sanzioni prevista dal d.P.R. n. 380/2001 e dalla normativa regionale.
La norma precisa inoltre che le determinazioni adottate oltre tali termini sono inefficaci, pur consentendo all’amministrazione di interrompere i termini in presenza di esigenze istruttorie motivate e puntualmente rappresentate. Il procedimento risulta così meno automatico e maggiormente legato alla qualità dell’istruttoria.
In questo contesto, la qualificazione iniziale dell’intervento assume un rilievo centrale. Quando sono in gioco ampliamenti volumetrici, come nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, un errore a monte difficilmente può essere recuperato sul piano procedimentale. Il Salva Casa non introduce margini di tolleranza ulteriori, ma colloca la regolarizzazione all’interno di un sistema più rigoroso, nel quale il controllo pubblico opera fin dalle prime fasi dell’istruttoria.
Conclusioni operative per i tecnici dopo il Salva Casa
La sentenza del Consiglio di Stato si è chiusa con il rigetto dell’appello e con la conferma della legittimità dell’azione repressiva esercitata dall’amministrazione. Ma l’interesse della pronuncia non sta tanto nell’esito finale, quanto nel modo in cui il Collegio ha ricostruito il quadro procedimentale ed edilizio.
Sul piano del procedimento, viene chiarito senza ambiguità che l’art. 10-bis della legge n. 241/1990 non può essere richiamato in modo automatico ogni volta che l’amministrazione interviene in senso sfavorevole. Quando l’attività edilizia prende avvio da una SCIA, manca l’elemento centrale su cui quella garanzia è costruita: l’istanza. L’amministrazione, in questi casi, non è chiamata a valutare se accogliere o respingere una domanda, ma a esercitare poteri di controllo su un atto di iniziativa privata, incidendo direttamente sui suoi effetti.
Sul piano edilizio, la sentenza riporta l’attenzione su un punto che nella pratica continua a creare equivoci: gli interventi non si qualificano per singole lavorazioni isolate. Anche opere apparentemente interne o non strutturali, se considerate nel loro insieme, possono produrre effetti urbanisticamente rilevanti. E quando il risultato complessivo è un ampliamento volumetrico non consentito, il ricorso a soluzioni leggere o facilmente rimovibili non è sufficiente a mutarne la qualificazione giuridica.
Questo modo di leggere gli interventi diventa ancora più rilevante nel contesto attuale. Con il superamento della SCIA in sanatoria e il nuovo assetto delineato dagli artt. 36 e 36-bis del Testo Unico Edilizia, gli spazi di regolarizzazione successiva si sono ridotti e sono oggi rigidamente tipizzati. Di conseguenza, un’errata qualificazione iniziale dell’intervento pesa molto più di quanto accadesse in passato.
La sentenza, in sostanza, richiama il tecnico a un passaggio che viene prima di qualsiasi scelta procedurale: capire che cosa si sta realmente realizzando e quali effetti produce l’intervento nel suo complesso. Perché, soprattutto dopo il Salva Casa, non è il procedimento a rimediare a una valutazione tecnica sbagliata, ma è quella valutazione iniziale a condizionare tutto ciò che viene dopo.
