Può un proprietario costringere il proprio Comune a controllare un presunto abuso edilizio commesso dal vicino? Quanto può durare il silenzio dell’amministrazione davanti a una segnalazione dettagliata di opere irregolari prima di diventare illegittimo? E chi abita sopra un’attività di ristorazione ha un interesse giuridicamente apprezzabile a sapere se la canna fumaria che lambisce la sua proprietà è stata realizzata nel rispetto delle regole?
A rispondere è intervenuto il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sez. di Palermo, con la sentenza n. 1627 del 3 giugno 2026 che torna sul tema del silenzio inadempimento in materia di vigilanza edilizia e riconosce al proprietario confinante il diritto a ottenere dal Comune una determinazione espressa sulla regolarità di una canna fumaria a servizio di un’attività di ristorazione, anche quando l’istanza arriva da un terzo e non innesca automaticamente il procedimento sanzionatorio.
La canna fumaria del ristorante e l’istanza rimasta inevasa al Comune
La vicenda nasce in un Comune siciliano, dove la proprietaria di un appartamento posto al secondo piano di un edificio si trova a convivere con l’attività di ristorazione esercitata al piano terra dello stesso fabbricato da una società.
Sul retroprospetto dell’edificio corre una canna fumaria destinata allo smaltimento dei fumi di lavorazione del ristorante, ormai talmente ammalorata da lasciar passare fumi e residui di combustione. È proprio questa condizione di degrado a spingere la proprietaria ad approfondire la situazione dell’opera, e l’accesso documentale esperito presso gli uffici comunali la porta ad appurare che la canna fumaria, a suo dire, non risulta regolare sotto il profilo edilizio e sanitario e sarebbe stata realizzata in assenza del necessario nulla osta paesaggistico.
Sulla scorta di questi elementi, la proprietaria trasmette al Comune una richiesta formale, con cui chiede all’amministrazione di avviare e concludere il procedimento di verifica della regolarità urbanistico/edilizia e sanitaria del manufatto. L’istanza, però, resta senza risposta.
Trascorso inutilmente il tempo a disposizione dell’ente, la proprietaria si rivolge al TAR con un ricorso proposto ai sensi dell’art. 117 del Codice del processo amministrativo, chiedendo ai giudici di dichiarare illegittimo il silenzio serbato dal Comune, di condannare l’ente a concludere il procedimento entro trenta giorni o entro un diverso termine, e di nominare un Commissario ad acta che provveda in via sostitutiva qualora l’inerzia dovesse protrarsi oltre la scadenza fissata.
Obbligo di concludere il procedimento e potere di vigilanza tra legge n. 241/1990 e art. 27 del d.P.R. n. 380/2001
Per orientarsi nella decisione conviene richiamare le coordinate normative che governano la materia. Il primo riferimento è l’art. 2 della Legge n. 241/1990, che impone all’amministrazione di concludere con un provvedimento espresso ogni procedimento avviato d’ufficio o su istanza di parte entro i termini previsti dalla legge.
È una regola di civiltà giuridica prima ancora che di organizzazione amministrativa, perché traduce il dovere di buona amministrazione e di correttezza nel rapporto con il cittadino, dovere che l’art. 7 della Legge n. 69/2009 ha contribuito a rafforzare incidendo proprio sulla disciplina dei termini procedimentali.
Quando l’amministrazione non rispetta quell’obbligo e resta inerte, l’ordinamento mette a disposizione del privato uno strumento specifico. Gli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo consentono infatti a chi vi abbia interesse di rivolgersi al giudice amministrativo, una volta decorso il termine di conclusione del procedimento e comunque entro un anno dalla sua scadenza, per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. Si tratta del rito sul silenzio, costruito per reagire all’inerzia della parte pubblica e per ricondurla, se necessario, all’esercizio doveroso della propria funzione.
Sul versante più propriamente edilizio entra in gioco l’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), recepito in Sicilia con la Legge regionale n. 16/2016. La norma attribuisce al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale la vigilanza sull’attività urbanistico/edilizia nel territorio, allo scopo di assicurare che le opere rispettino le norme di legge e di regolamento, le prescrizioni degli strumenti urbanistici e le modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.
A fronte dell’accertamento di opere eseguite senza titolo o in difformità, la disposizione disegna un articolato apparato di poteri repressivi e ripristinatori, che vanno dalla demolizione e dal ripristino dello stato dei luoghi fino all’ordine di sospensione dei lavori, con il coinvolgimento, nei casi di aree o immobili vincolati, anche delle altre amministrazioni preposte alla tutela.
È un potere che la legge configura come funzione officiosa, da esercitare cioè d’ufficio, e questo è uno degli aspetti che rendono delicato il rapporto con l’istanza presentata da un soggetto terzo.
Il principio affermato dal TAR Sicilia, il confinante ha diritto a una determinazione espressa
Su queste basi i giudici di primo grado hanno affrontato il nodo centrale della controversia, vale a dire se il proprietario confinante possa effettivamente pretendere che il Comune si pronunci sulla segnalazione. La risposta dei giudici è affermativa e si appoggia a un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato, dal quale il TAR Sicilia dichiara di non avere ragioni per discostarsi.
Il punto di partenza è la natura dell’obbligo di provvedere. Secondo il TAR, che richiama un orientamento espresso dal Consiglio di Stato (sentenza n. 5347/2012), il dovere di concludere il procedimento ai sensi dell’art. 2 della Legge n. 241/1990 non riguarda soltanto i casi tipici previsti dalla legge, ma si estende a tutte quelle situazioni in cui ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento, ogni volta che in capo al privato sorga una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni dell’amministrazione, quali che esse siano.
In questa cornice il proprietario confinante con l’immobile sul quale si lamenta un abuso edilizio vanta un interesse alla definizione dei procedimenti che lo riguardano entro il termine di legge, interesse che trova fondamento nella vicinanza e nell’aspettativa, sostanziale e qualificata, all’esercizio dei poteri repressivi e ripristinatori da parte dell’organo competente.
Il TAR Sicilia rafforza il proprio ragionamento richiamando una recente pronuncia del TAR Campania (sentenza n. 1497/2024), secondo cui, gravando sull’amministrazione il dovere di reprimere gli abusi accertati, il terzo confinante potenzialmente leso da opere abusive è titolare di un interesse qualificato all’emissione dei provvedimenti sanzionatori.
Di fronte a un illecito edilizio denunciato in maniera circostanziata, quel terzo può quantomeno pretendere una determinazione espressa, e questo equivale, sul piano processuale, a riconoscergli legittimazione e interesse ad agire, perché l’inerzia sull’istanza integra gli estremi del silenzio inadempimento sindacabile davanti al giudice amministrativo.
È un passaggio che merita attenzione, perché tiene insieme due profili che potrebbero sembrare in tensione:
- da un lato resta fermo che la vigilanza territoriale dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 si esercita attraverso procedimenti avviati d’ufficio, sicché non occorre una perfetta corrispondenza tra ciò che il privato segnala e ciò che l’amministrazione contesta in sede sanzionatoria;
- dall’altro, proprio perché esiste un’istanza di parte circostanziata, sull’ente grava comunque il dovere di vagliare i fatti denunciati sotto il profilo della loro esistenza materiale e della qualificazione giuridica della condotta attribuita al responsabile.
Tirate le fila, il TAR osserva che nel caso esaminato il termine di conclusione del procedimento era ormai decorso senza che il Comune avesse adottato, come era suo dovere, alcun provvedimento conclusivo, e che il ricorso era stato proposto tempestivamente nel rispetto degli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo.
Canna fumaria, titolo edilizio e vincolo paesaggistico, la lettura dell’ingegnere
Sul piano tecnico la pronuncia merita una lettura attenta proprio per ciò che non decide. Il Tribunale non si è pronunciato sulla effettiva abusività della canna fumaria né sulla sua irregolarità sotto il profilo edilizio, sanitario o paesaggistico, perché l’oggetto del giudizio era unicamente l’inerzia del Comune e il diritto della proprietaria a ottenere una risposta. La regolarità del manufatto resta dunque tutta da accertare, ed è anzi proprio quell’accertamento che ora l’amministrazione è chiamata a compiere.
Vale però la pena ricordare perché una canna fumaria a servizio di un’attività di ristorazione, collocata sul prospetto di un edificio, chiami in causa più piani di disciplina.
Sul versante edilizio un manufatto di questo tipo, per dimensioni, sviluppo e impatto sull’aspetto esteriore del fabbricato, può richiedere un titolo abilitativo e non sempre rientra negli interventi liberi, soprattutto quando incide in modo apprezzabile sul prospetto.
Sul versante paesaggistico, qualora l’immobile ricada in area vincolata, l’installazione presuppone il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, la cui mancanza è circostanza che la stessa ricorrente ha posto a fondamento della propria segnalazione.
A questi profili si aggiunge la dimensione igienico-sanitaria, che assume un rilievo particolare quando, come nel caso descritto, il manufatto risulta ammalorato al punto da disperdere fumi e prodotti della combustione verso le unità immobiliari sovrastanti.
Per il tecnico che assiste un’attività di ristorazione, oppure per il condòmino che ne subisce gli effetti, la lezione è che la canna fumaria non è un dettaglio impiantistico marginale ma un’opera che vive all’incrocio tra regole edilizie, tutela del paesaggio e igiene degli ambienti.
La sentenza, pur senza entrare nel merito, ricorda implicitamente che l’esistenza materiale del manufatto e la sua qualificazione giuridica sono i due fronti sui quali l’amministrazione dovrà ora misurarsi, e su entrambi un’istruttoria tecnica seria diventa il presupposto di qualunque determinazione, sia essa di archiviazione oppure di repressione.
Cosa cambia per Comuni, professionisti e proprietari confinanti
In conclusione, il TAR Sicilia ha accolto il ricorso condannando l’amministrazione a pronunciarsi con un provvedimento espresso entro 30 giorni dalla notificazione o comunicazione della decisione. In caso di inerzia viene prevista la nomina di un Commissario ad acta abilitato a subentrare al Comune rimasto inerte.
Al di là del caso singolo, la decisione offre indicazioni operative che vale la pena ricordare. Intanto, la natura officiosa della vigilanza edilizia non autorizza a ignorare le segnalazioni dei privati. Quando un cittadino denuncia in modo circostanziato un presunto abuso, il Comune non può limitarsi a riporre l’istanza nel cassetto, ma deve istruirla e chiuderla con una determinazione espressa, che potrà anche tradursi nell’archiviazione, purché motivata, ma non potrà mai risolversi nel silenzio. L’inerzia, oltre a esporre l’ente alla declaratoria di illegittimità, apre la strada alla nomina del Commissario ad acta e, come accaduto in questa vicenda, alla condanna alle spese, con l’ulteriore segnale rappresentato dalla trasmissione della sentenza alla Corte dei conti.
Dall’altra parte, la vicinanza (c.d. vicinitas) non è una posizione di mero fatto ma può tradursi in un interesse qualificato, azionabile davanti al giudice amministrativo. Lo strumento dell’accesso documentale, utilizzato qui per ricostruire la situazione del manufatto, e la successiva richiesta formale di verifica indirizzata al Comune diventano i passaggi attraverso cui quella posizione si trasforma in una pretesa giuridicamente protetta, capace di reagire all’inerzia con il rito sul silenzio.
Infine, per i professionisti la sentenza è un richiamo a presidiare con cura la regolarità delle opere accessorie e impiantistiche fin dalla loro installazione, perché un manufatto realizzato senza il titolo dovuto o senza l’autorizzazione paesaggistica resta esposto, anche a distanza di tempo, all’iniziativa di chi vi ha interesse e all’obbligo di verifica che grava sull’amministrazione.
In definitiva, la sentenza del TAR Sicilia non riscrive la disciplina della vigilanza edilizia, ma ne ribadisce un risvolto spesso trascurato, ricordando che dietro ogni potere officioso dell’amministrazione può esistere un interesse privato altrettanto meritevole di tutela, e che a quell’interesse l’ente ha il dovere di rispondere.
