In edilizia il silenzio non è mai neutro e a seconda dei casi vale assenso, rigetto o inadempimento. Proprio per questo la giustizia amministrativa è tornata più volte a tracciarne il perimetro, muovendosi negli anni fra il d.P.R. n. 380/2001 e la Legge n. 241/1990.
Il quadro si complica quando dal Testo Unico Edilizia si passa al Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004), dove il silenzio incrocia un interesse di rango costituzionale.
È qui che si colloca l'ordinanza n. 4354 del 1° giugno 2026, con cui il Consiglio di Stato affronta il valore del silenzio della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica postuma, quando il termine perentorio di 90 giorni dell'art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 sia decorso invano.
Un'ordinanza che non chiude la vicenda ma la rimette integralmente all'Adunanza Plenaria, per sciogliere un contrasto che da tempo divide lo stesso Consiglio di Stato, ovvero se il decorrere del termine apra le porte a una sanatoria per silenzio o faccia soltanto cadere il parere vincolante della Soprintendenza.
Tre capannoni in area vincolata e l'istanza di compatibilità paesaggistica
La vicenda nasce da una concessione demaniale marittima trentennale, sulla cui area la società concessionaria aveva installato tre capannoni retrattili a servizio della propria attività di cantieristica navale, presentati come strutture temporanee funzionali alle commesse in corso. Nel settembre 2019 la società chiede l'accertamento di compatibilità paesaggistica, ricadendo l'area in zona vincolata.
Il Comune trasmette alla Soprintendenza una proposta favorevole, condizionata al mantenimento temporaneo delle strutture. Dopo una richiesta di integrazione istruttoria, però, la Soprintendenza adotta un parere negativo, obiettando che i manufatti erano in piedi da oltre un decennio e avevano accentuato la barriera visiva verso il mare, abbassando la qualità del sito protetto.
Sul parere si fonda il diniego comunale di autorizzazione paesaggistica, impugnato dalla società. In primo grado il TAR dà ragione alla concessionaria, ritenendo il parere tardivo rispetto al termine perentorio di 90 giorni e ormai formato il silenzio assenso tra amministrazioni. Il Ministero della cultura impugna in appello, ed è qui che la Settima Sezione decide di non decidere da sola.
Accertamento postumo di compatibilità paesaggistica e termine perentorio di 90 giorni
Per capire da dove nasce il contrasto conviene partire dal rapporto tra due procedimenti del Codice dei beni culturali e del paesaggio. L'art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 governa l'autorizzazione paesaggistica preventiva e prevede che, scaduto il termine per il parere del soprintendente, l'amministrazione provveda comunque sulla domanda.
L'art. 167 disciplina invece l'accertamento di compatibilità paesaggistica postuma, ammesso in via eccezionale e solo per i casi tassativi del comma 4, che escludono espressamente gli interventi capaci di creare nuove superfici o nuovi volumi. Qui il parere della Soprintendenza vincola l'autorità competente, e la norma fissa termini perentori, 180 giorni alla decisione e 90 giorni al parere, ma su cosa accada quando quel termine scade tace del tutto.
È in questo silenzio del legislatore che si infila la domanda. L'art. 146 contiene una valvola di sblocco espressa, l'art. 167 no, e da questa asimmetria nascono le letture opposte sul valore del parere mancato.
Silenzio assenso, parere vincolante o decadenza: i tre orientamenti del Consiglio di Stato
Alla luce di questo quadro, i giudici ricostruiscono tre orientamenti che si contendono il campo. Per il primo, il parere della Soprintendenza partecipa a una decisione pluristrutturata e segue perciò la regola del silenzio assenso tra amministrazioni dell'art. 17-bis della Legge n. 241/1990, con la conseguenza che il decorrere del termine equivale ad assenso.
Per un secondo indirizzo quel meccanismo non opera e il parere reso fuori termine conserva la sua natura vincolante, perché la perentorietà investe l'obbligo di concludere la fase, non la forza del parere. Un terzo orientamento, più recente, sposta invece l'asse del ragionamento, perché il decorrere del termine non produce un assenso tacito ma fa decadere la Soprintendenza dal potere di rendere un parere vincolante, cioè di imporre la propria valutazione a chi decide, senza impedirle di intervenire ancora con un contributo non obbligatorio e non vincolante, che l'amministrazione procedente deve poi valutare in modo autonomo e motivato.
La Sezione rimettente aderisce a quest'ultima impostazione, e lo fa con un argomento di sistema. Sarebbe paradossale che per le sanatorie edilizie ordinarie dell'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 il silenzio dell'amministrazione valga rigetto, mentre proprio dove entrano in gioco valori protetti come il paesaggio e l'ambiente la stessa inerzia si converta in assenso, fino a legittimare per silenzio interventi che la legge vieta di sanare. Nel caso esaminato il dato è pacifico, i nuovi volumi realizzati non erano sanabili sul piano paesaggistico, per cui riconoscere valore di assenso al silenzio avrebbe spalancato una via di fuga che il sistema non prevede.
Perché il silenzio assenso non si applica alla tutela del paesaggio
Dal punto di vista procedimentale la pronuncia traccia una distinzione che vale la pena fissare. L'art. 17-bis disciplina un silenzio assenso endoprocedimentale, interno al dialogo fra amministrazioni co-decidenti, mentre il silenzio che qui rileva è quello che matura sull'istanza del privato allo scadere del termine per concludere il procedimento.
Quel secondo silenzio è governato dall'art. 20 della Legge n. 241/1990, il cui comma 4 esclude la formazione dell'assenso tacito per i procedimenti sui cosiddetti interessi sensibili, fra cui la tutela dei beni culturali e del paesaggio. Spostato su questo binario, il nodo si scioglie quasi da sé, perché la materia paesaggistica resta fuori dal perimetro del silenzio assenso.
Va però tenuta ferma la portata dell'atto. La lettura cui i giudici aderiscono è autorevole ma non ancora un principio consolidato.
Cosa attende ora l'Adunanza Plenaria
In conclusione, il Consiglio di Stato si è pronunciato in via non definitiva e ha rimesso la questione all'Adunanza Plenaria, alla quale spetterà stabilire come vada valutato il silenzio della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica quando il termine dei 90 giorni sia trascorso senza esito.
Fino a quel chiarimento la prudenza impone di trattare il parere tardivo non come un nulla, ma come un atto che può ancora orientare la decisione finale, e di non leggere il decorrere del termine come un automatismo a vantaggio dell'istante. Per chi opera in zona vincolata, e per gli uffici che istruiscono queste pratiche, in gioco c'è la tenuta del confine fra ciò che si può sanare e ciò che resta abusivo.
La rimessione si colloca in una stagione in cui la giurisprudenza tende a rafforzare la tutela del paesaggio come bene di rango costituzionale, e la sua eco va oltre il singolo procedimento. Più che decidere chi vince questa lite, la pronuncia rilancia una domanda di fondo, se davanti al paesaggio il silenzio dell'amministrazione possa mai parlare la lingua dell'assenso.
Compatibilità paesaggistica postuma e silenzio: le FAQ
Il silenzio della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica vale assenso?
Secondo l'orientamento cui aderisce l'ordinanza n. 4354/2026, no. In materia paesaggistica il decorrere del termine non produce un assenso tacito, anche perché l'art. 20, comma 4, della Legge n. 241/1990 esclude il silenzio assenso per i beni culturali e il paesaggio. La parola definitiva spetta però all'Adunanza Plenaria.
Cosa succede al parere della Soprintendenza reso oltre i 90 giorni?
Per il Consiglio di Stato il parere tardivo non è privo di effetti, ma perde la natura vincolante e degrada a contributo non vincolante, che l'amministrazione procedente deve valutare in modo autonomo e motivato.
Il decorrere del termine dell'art. 167 può sanare un intervento non sanabile?
No. Nel caso esaminato i nuovi volumi erano esclusi dalla sanatoria paesaggistica per il comma 4 dell'art. 167, e riconoscere valore di assenso al silenzio avrebbe legittimato per silenzio un'opera che la legge non consente di sanare.
