Sospensione dal sistema di qualificazione RFI e partecipazione alla gara: quando l’esclusione è vincolata

Cosa accade se un operatore economico partecipa a una gara mentre la sua qualificazione risulta sospesa nel sistema di qualificazione di Rete Ferroviaria Italiana (RFI)? La sospensione, se temporanea e legata a profili documentali, consente comunque la partecipazione alla procedura? È possibile sanare la posizione in corso di gara o invocare il soccorso istruttorio? E quali effetti produce un’eventuale riammissione nel sistema di qualificazione dopo la presentazione dell’offerta?

Interrogativi tutt’altro che teorici, che riguardano direttamente l’operatività dei sistemi di qualificazione settoriali e, in particolare, il sistema di qualificazione adottato da Rete Ferroviaria Italiana, quale strumento di selezione preventiva degli operatori economici e presupposto essenziale per la partecipazione alle relative procedure di affidamento.

Su questi profili è intervenuto il TAR Lazio con la sentenza n. 21245 del 26 novembre 2025, resa con riferimento a una procedura di gara bandita da Rete Ferroviaria Italiana, nella quale il possesso della qualificazione RFI costituiva requisito speciale di partecipazione.

Il sistema di qualificazione RFI e la gara oggetto di giudizio

La controversia trae origine da una procedura aperta indetta da Rete Ferroviaria Italiana, riservata agli operatori economici in possesso dell’iscrizione al sistema di qualificazione RFI, come espressamente previsto dalla documentazione di gara.

Un raggruppamento temporaneo aveva presentato offerta nei termini, ma alla data di scadenza per la presentazione delle offerte una delle imprese mandanti risultava interessata da un provvedimento di sospensione dal sistema di qualificazione RFI, adottato in un momento antecedente alla partecipazione alla gara.

A seguito di tale circostanza, la stazione appaltante disponeva l’esclusione del concorrente, ritenendo non integrato il requisito speciale richiesto dal disciplinare. L’operatore economico contestava l’operato dell’amministrazione, deducendo la natura temporanea e regolarizzabile della sospensione, l’avvenuta presentazione di un’istanza di revoca e la necessità di attivare il soccorso istruttorio.
Da qui l’instaurazione del giudizio amministrativo.

Il quadro normativo: sistemi di qualificazione e requisiti di partecipazione

Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado, è utile circoscrivere il quadro normativo di riferimento che, in questo caso, è rappresentato dal D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), pur in assenza di un richiamo espresso a singole disposizioni nella motivazione della sentenza.

La vicenda si colloca nell’ambito dei settori speciali e riguarda l’utilizzo dei sistemi di qualificazione, disciplinati in modo puntuale dall’art. 168 del Codice. Tale disposizione consente alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di istituire e gestire sistemi di qualificazione quali strumenti di selezione preventiva degli operatori economici, ai quali è consentito chiedere l’iscrizione in qualsiasi momento, secondo regole e criteri oggettivi predeterminati.

L’art. 168 chiarisce che i sistemi di qualificazione sono fondati sulla verifica delle capacità economico-finanziarie e tecnico-professionali, secondo criteri stabiliti dalla stazione appaltante e coerenti con quelli previsti dall’art. 100 del Codice. L’iscrizione al sistema, e il suo mantenimento nel tempo, non costituiscono quindi un adempimento formale, ma l’esito di una valutazione strutturata e continuativa del possesso dei requisiti richiesti.

Un ulteriore profilo di rilievo è rappresentato dal fatto che il legislatore collega espressamente l’accesso ai sistemi di qualificazione all’assenza di cause di esclusione e alla permanenza dei requisiti, prevedendo che gli operatori qualificati siano iscritti in appositi elenchi, eventualmente articolati per categorie e tipologie di appalto. La perdita, anche temporanea, delle condizioni richieste incide dunque direttamente sulla spendibilità della qualificazione.

In questo contesto si inserisce il sistema di qualificazione adottato da Rete Ferroviaria Italiana, istituito ai sensi dell’art. 168 del Codice e pubblicizzato mediante avvisi periodici, anche a livello unionale, con indicazione delle finalità e delle regole di funzionamento. L’iscrizione al sistema RFI assume, pertanto, la natura di presupposto sostanziale e attuale per la partecipazione alle procedure di gara bandite nel settore ferroviario.

Resta fermo, infine, che la disciplina del soccorso istruttorio, di cui all’art. 101 del D.Lgs. n. 36/2023, non consente di colmare una carenza sostanziale del requisito di partecipazione, ma opera esclusivamente sul piano formale e documentale, coerentemente con la funzione selettiva attribuita dal Codice ai sistemi di qualificazione.

I principi affermati dal TAR Lazio sulla qualificazione RFI

La pronuncia chiarisce, in primo luogo, la relazione tra sistema di qualificazione e procedura di gara, qualificandola come rapporto di autonomia strutturale, coerente con la funzione di selezione preventiva attribuita dal Codice ai sistemi di qualificazione nei settori speciali.

La sospensione dal sistema di qualificazione e la partecipazione alla gara sono vicende distinte, che non si sovrappongono e non si condizionano reciprocamente, se non per il profilo essenziale del possesso del requisito speciale di partecipazione.

Su questa base, il TAR afferma che la sospensione dalla qualificazione, pur avendo natura temporanea, rende comunque inoperante il requisito richiesto dalla lex specialis, al momento rilevante della procedura. Ne deriva che, ai fini della gara, non assume rilievo la diversa qualificazione formale della misura (sospensione o cancellazione), poiché entrambe producono il medesimo effetto: l’impossibilità di spendere validamente il requisito.

Il Collegio ribadisce inoltre che le iniziative assunte dall’operatore economico successivamente alla presentazione dell’offerta non incidono sulla legittimità dell’esclusione. In particolare, l’istanza di revoca della sospensione proposta in corso di gara è giuridicamente irrilevante, poiché non può modificare retroattivamente la situazione esistente alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte.

Da ciò discende l’ulteriore principio secondo cui non è consentito il ricorso al soccorso istruttorio per colmare una carenza che non è documentale, ma sostanziale, traducendosi la mancanza del requisito in una causa di esclusione vincolata.

L’analisi del TAR: momento rilevante e natura vincolata dell’esclusione

Muovendo da tali principi, il TAR ha esaminato congiuntamente i motivi di ricorso, ritenendoli infondati sotto ogni profilo rilevante.

Il punto di partenza del ragionamento del TAR è la verifica del momento rilevante per il possesso del requisito di qualificazione, individuato nella data di scadenza del termine per la presentazione delle offerte, in coerenza con la natura del sistema di qualificazione quale strumento di accesso preventivo al mercato.

In questa prospettiva, il TAR ha escluso che la successiva presentazione di un’istanza di revoca della sospensione potesse incidere sulla procedura in corso, chiarendo che l’eventuale riammissione al sistema di qualificazione opera esclusivamente ex nunc e non può spiegare effetti retroattivi sul piano della partecipazione alla gara.

Coerentemente con tale impostazione, il Collegio ha negato l’attivabilità del soccorso istruttorio, sottolineando che non si era in presenza di un’irregolarità formale o di un chiarimento documentale, bensì di una mancanza originaria del requisito speciale di partecipazione. In simili ipotesi, l’amministrazione non dispone di alcun margine valutativo, essendo tenuta a disporre l’esclusione.

La sentenza affronta infine anche le censure relative alla conoscenza del provvedimento di sospensione, richiamando la disciplina del sistema di qualificazione e gli oneri di diligenza gravanti sull’operatore economico nella gestione delle comunicazioni tramite il portale dedicato.

Il percorso argomentativo seguito conduce, quindi, alla conferma della legittimità dell’esclusione, quale esito necessario e coerente con la disciplina dei requisiti di partecipazione e con la funzione selettiva dei sistemi di qualificazione.

Conclusioni operative

La sentenza del TAR Lazio si inserisce in modo lineare nel quadro delineato dal D.Lgs. n. 36/2023 e chiarisce, senza ambiguità, il ruolo che i sistemi di qualificazione svolgono nei settori speciali.

Quando la lex specialis richiede l’iscrizione a un sistema di qualificazione istituito ai sensi dell’art. 168 del Codice, tale iscrizione – e la sua piena validità – costituisce un presupposto sostanziale e attuale per la partecipazione alla gara. La qualificazione non opera come requisito “dinamico” recuperabile in corso di procedura, ma come filtro di accesso che deve risultare operativo alla data di scadenza del termine per la presentazione delle offerte.

In questa prospettiva, la sospensione dal sistema di qualificazione, anche se temporanea e legata a profili documentali, rende il requisito inutilizzabile ai fini della gara. Né la presentazione di un’istanza di revoca in corso di procedura, né la successiva riammissione possono incidere sull’esito della selezione, poiché quest’ultima opera esclusivamente ex nunc e non è idonea a sanare retroattivamente una carenza originaria.

Coerentemente, il TAR esclude ogni spazio per il soccorso istruttorio, che il Codice circoscrive alle irregolarità formali e documentali e che non può essere utilizzato per colmare una mancanza sostanziale del requisito speciale di partecipazione. In presenza di tale carenza, l’esclusione del concorrente si configura come atto vincolato, privo di margini di discrezionalità per la stazione appaltante.

La decisione offre quindi un’indicazione operativa chiara: nei sistemi di qualificazione dei settori speciali – come quello adottato da Rete Ferroviaria Italiana – la verifica del requisito non è una fase accessoria della gara, ma un passaggio preliminare e dirimente.
Un passaggio che gli operatori economici sono chiamati a presidiare con particolare attenzione, ben prima della presentazione dell’offerta.