E' stato presentato ieri pomeriggio, con una conferenza stampa
presso la sala polifunzionale della Presidenza del Consiglio, dai
ministri dell'Interno
Cancellieri, della Pubblica
Amministrazione
Patroni Griffi e della Giustizia
Severino, il rapporto "
La corruzione in Italia. Per una
politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili
internazionali e proposte di riforma".
Si tratta dell'esito del lavoro svolto dalla Commissione per lo
studio e l'elaborazione di proposte in tema di trasparenza e
prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione
istituita il 23 dicembre 2011 dal ministro Patroni Griffi.
Nel rapporto viene evidenziato conme il settore degli
appalti
pubblici - che ha movimentato nel solo 2011 oltre 100 miliardi
di euro - sia uno dei più soggetti e vulnerabili all'insorgenza
delle condotte illegali ed allo stesso sono dedicate 45 pagine
(dalla 107 alla 152) del rapporto che consta in totale di circa 400
pagine.
Per quanto concerne gli appalti pubblici nelle premesse del
rapporto che contiene, di fatto, le dimensioni del settore viene
precisato che nel 2011 il mercato degli appalti pubblici ha
comportato una
spesa di 106 miliardi di euro (iva esclusa),
pari a circa l'
8,1% del PIL: il 31% per lavori, il 41% per
servizi, il 28% per forniture:
- 1.236.000 gli appalti fino a 40.000 euro per un importo di
circa 5,3 miliardi;
- 128.000 le procedure perfezionate tra 40.000 e 150.000 euro per
un importo pari a circa 8,3 miliardi di euro;
- 60.000 le procedure completate per la fascia di importo
superiore a 150.000 euro, per un impegno di spesa pari a 92
miliardi di euro.
Tale dimensione economica del settore spiega la "
capacità
attrattiva" esercitata rispetto alle pratiche corruttive.
Nel rapporto vengono, poi, trattati sia i profili criici (pagg. 111
– 135) che le proposte (pagg. 135 – 151) e per quanto concerne i
criteri di aggiudicazione la Commissione propone
la riduzione
del criterio di valutazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa a un numero limitato con la contemporanea
regolamentazione del criterio del massimo ribasso come sistema di
aggiudicazione.
Per quanto concerne i profili critici la Commissione individua
parecchi problemi e tra i tanti:
- la iper regolamentazione del settore
- la polverizzazione e scarsa competenza tecnica delle stazioni
appaltanti
- l'elaborazione dei bandi di gara
- la valutazione dei requisiti di partecipazione<7li>
- i criteri di aggiudicazione
- l'esecuzione ed il collaudo
Iper regolamentazione del settore
Nel settore degli appalti pubblici si registra una
proliferazione di regole sia sostanziali che processuali, le
prime doppiate per buona parte in sede regionale, accompagnate da
sempre più analitiche disposizioni regolamentari. D'altra parte, il
ricorso alla
legislazione emergenziale, quale strumento
volto a
bypassare il problema dell'eccessiva
regolamentazione del settore, presenta evidenti profili di
criticità, rivelandosi molto spesso idoneo ad
indebolire il
sistema di tracciabilità e di trasparenza degli appalti.
Proposte della Commissione
1) Revisione formale della disciplina con la concentrazione di
tutte le disposizioni che regolano il settore all'interno del
Codice o del relativo regolamento di attuazione, se del caso,
elevando a rango legislativo disposizioni regolamentari o,
viceversa, delegificando disposizioni del Codice.
2) Ricerca di misure per impedire drasticamente interventi del
legislatore regionale, eventualmente procedendo ad una revisione
costituzionale delle materie di cui all'art. 117 Cost.
3) Introduzione di regole di stabilità delle disposizioni sugli
appalti, con il divieto di modifiche a cadenze temporali inferiori
a due-tre anni, fatte salve le esigenze eccezionali.
Polverizzazione e scarsa competenza tecnica delle stazioni
appaltanti
Uno dei maggiori problemi che segna il profilo soggettivo del
settore è costituito dall'elevato numero di stazioni appaltanti. In
Italia sono presenti
più di 30.000 stazioni appaltanti,
spesso di minime dimensioni, e
più di 60.000 centri di costo
con scarsa capacità tecnica delle stazioni appaltanti, spesso
inadeguate per un efficace controllo sull'intera gestione della
gara.
Proposte della Commissione
1) Costituzione di centrali uniche di committenza per ambito
territoriale
2) Creazione di una black list delle stazioni appaltanti che non si
adeguano a criteri reputazionali e relativa esclusione dal
finanziamento pubblico
3) Creazione di uno sportello unico di rilevazione delle stazioni
appaltanti e relativo sistema di "qualificazione", valutandone la
capacità di provvedere allo svolgimento dell’intera procedura di
gara.
Elaborazione dei bandi di gara
Ripercorrendo il normale andamento della procedura di gara, la
stessa elaborazione dei bandi di gara può essere il frutto di patti
corruttivi: individuare alcuni requisiti piuttosto che altri può
aprire o chiudere la partecipazione alle gare a determinate imprese
con la redazione di cosiddetti bandi fotografia ovvero di bandi
modellati su caratteristich e specifiche di un determinato
concorrente che può ben celare patto corruttivo tra
l'amministrazione appaltante e l'imprenditore interessato
all'esecuzione della commessa pubblica.
Proposte della Commissione
Perfezionamento del sistema di predisposizione dei cosiddetti bandi
tipo per la standardizzazione dei bandi di gara.
Valutazione dei requisiti di partecipazione
Per i lavori, il sistema di qualificazione è unico e
generalizzato, basato sul necessario possesso della certificazione
rilasciata da società organismi di attestazione (SOA). Nasce,
quindi, un conflitto tra interesse privato e interesse pubblico per
la mancanza di stringenti vincoli alla composizione azionaria: i
soci di una società operante nel settore dei lavori pubblici
potrebbero essere al contempo soci di una SOA con la possibilità di
un accordo illecito tra il concorrente in gara e la SOA perché
attesti falsamente il possesso dei requisiti necessari
all'affidamento della commessa pubblica, con la conseguente
alterazione del libero mercato. La natura privatistica delle
diverse società di attestazione, in concorrenza tra loro, e dunque
l'esigenza di maturare profitti può favorire la stipulazione del
patto corruttivo.
Per quanto concerne, invece,
i servizi e le forniture, le
singole stazioni appaltanti, per ciascuna gara, verificano i
requisiti dei concorrenti con possibili comportamenti scorretti
nella fase di verifica dei requisiti richiesti.
Proposte della
Commissione
1) Per i lavori, azionariato esclusivamente pubblico delle SOA o
soggetti privati altmente qualificati
2) Per i servizi e le forniture, un sistema di qualificazione
pubblicistico e nazionale unico, predisposto a monte e non per
singola gara
3) Potenziamento della Banca dati nazionale dei contratti pubblici,
istituita presso l'AVCP
4) Compilazione di una lista di "imprese modello", cosiddetta
whitelist.
Criteri di aggiudicazione
Particolarmente critica risulta la fase dell'aggiudicazione,
caratterizzata dall'accresciuta discrezionalità tecnica
dell'amministrazione appaltante, in ragione della reintroduzione
del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e della
previsione della valutazione dell'anomalia dell'offerta. Il
meccanismo di valutazione dell'anomalia dell'offerta è segnato, di
fatto, da una elevata discrezionalità, a cui si accompagna
l'incapacità di molte delle stazioni appaltanti di effettuare una
valutazione attendibile, con conseguente proliferazione del
contenzioso sulle esclusioni o sulle mancate esclusioni dalla
procedura di gara in ragione dell'anomalia dell'offerta
formulata
Proposte della Commissione
1) Riduzione dei sistemi di valutazione dell'offerta economicamente
più vantaggiosa a un numero limitato
2) Regolamentazione del criterio del massimo ribasso come sistema
di aggiudicazione.
Esecuzione e collaudo
L'ampia discrezionalità di cui gode l'aggiudicatario nella
stipulazione di subcontratti consente ad unappaltatore, qualificato
e in regola con la disciplin aantimafia, potrebbe permettere a
soggetti terzi, non altrettanto qualificati, di essere gli
esecutori materiali, intutto o inparte, di opere finanziate con
l'impiego di risorse pubbliche.
Proposte della Commissione
1) Limiti al ricorso alle varianti, con nuovi meccanismi di
autorizzazione/parere preventivo, affidati ad organi esperti terzi
(Autorità, Corte dei Conti)
2) Esclusione del subappalto in favore delle imprese partecipanti
alla gara ma non aggiudicatarie
Per ultimo segnaliamo che nel rapporto la Commissione, per quanto
concerne l’Autorità per la vigulanza sui contrati pubblici di
lavori, servizi e forniture, propone:
- il potenziamento del precontenzioso, con l'obbligo per
la stazione appaltante di avviare il riesame di decisioni ritenute
illegittime o irregolari dall'AVCP;
- legittimazione "speciale" dell'AVCP ad impugnare le
decisioni con cui le stazioni appaltanti non si adeguano alle
indicazioni fornite;
- rafforzamento dei poteri sanzionatori dell'AVCP in
presenza di atti delle stazioni appaltanti violativi della
normativa nazionale e comunitaria;
- pubblicazione, per esteso, delle decisioni relative a
riserve, accordi bonari ed arbitrati su un'apposita sezione del
sito dell'AVCP
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