Si è svolta ieri presso la Sala Zuccari di Palazzo Giustiniani al
Senato della Repubblica la consueta relazione annuale del
Presidente dell'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di
Lavori, Servizi e Forniture,
Sergio Santoro, che ha esposto
i temi più rilevanti che hanno caratterizzato il mercato degli
appalti pubblici nell'anno 2012.
La Relazione annuale al Parlamento ha evidenziato una nuova pesante
contrazione del mercato dei lavori pubblici, passato dal -24,5 del
2012 al -27% del primo quadrimestre del 2013. Il Presidente Santoro
ha sottolineato quanto sia fondamentale contrastare la caduta degli
investimenti pubblici, che se diventasse strutturale metterebbe a
serio repentaglio non solo le basi dello sviluppo economico del
Paese ma anche un'appropriata e regolare erogazione dei
servizi.
Di seguito i principali punti evidenziati nella relazione.
Dalla spending review risorse per gli investimenti
L'Autorità propone una riflessione sugli strumenti di
spending
review che non consistano soltanto in tagli alla spesa ma
anche nella ricerca, definizione e realizzazione di comportamenti
della pubblica amministrazione che generano risparmi. Attraverso
l'analisi dei dati l'Autorità ha trovato una relazione tra la
diffusione della procedura negoziata nella scelta del contraente e
la penalizzazione delle stazioni appaltanti in termini di costo
finale dei contratti. Nelle procedure aperte si riscontrano in
media valori di ribasso decisamente più elevati rispetto a quelli
presenti nelle procedure negoziate con differenze tra il 5,6 e il
7,5 per cento. Si tratterebbe di un risparmio di oltre un miliardo
di euro.
Occorre procedere sulla strada della riduzione delle stazioni
appaltanti e della loro qualificazione.
Con il passaggio al bilancio di cassa il patto di stabilità non
avrà influenza negativa sui tempi di pagamento della pubblica
amministrazione
Lo sbocco dei pagamenti arretrati della pubblica amministrazione
non solo darà impulso all'economia ma permetterà alle piccole e
medie imprese di rimanere sul mercato aumentandone la concorrenza.
L'operazione deve poter contare sull'effettivo passaggio previsto
dalla legge di contabilità, dal sistema di competenza e cassa al
solo sistema di cassa. In questo modo l'effetto del patto di
stabilità non inciderà significativamente, in senso negativo, come
invece avviene oggi in Italia, sui tempi di pagamento delle
pubbliche amministrazioni.
L'informatizzazione della pratica amministrativa negli appalti
non può più aspettare. L'Autorità si appella alle stazioni
appaltanti per far partire il sistema Avcpass
L'Autorità, che ritiene la semplificazione della pratica
amministrativa nel settore degli appalti un fattore fondamentale di
efficienza e di competitività, ha dato tempestiva esecuzione a
questa disposizione normativa, senza chiedere risorse aggiuntive al
bilancio dello Stato, creando il Sistema Avcpass, il sistema di
verifica telematica dei requisiti per le imprese, i professionisti
e le stazioni appaltanti. L'Autorità non ha mai nascosto la
preoccupazione sulle difficoltà per il passaggio da un sistema
cartaceo ad un sistema telematico, che coinvolge una platea
sterminata di soggetti e di procedure. Si pensi che le stazioni
appaltanti attive in Italia sono quasi 40.000, ma calcolando tutti
i centri di costo si può tranquillamente arrivare fino a 70.000 con
la produzione di un milione e mezzo circa di procedure di gara.
L'Autorità nel corso di questi mesi si è attivata con ogni mezzo
per invitare tutti i soggetti interessati dalla nuova procedura
informatica a sperimentare il sistema con gare-pilota, ma questo
invito è rimasto lettera morta. Ed è per questo che ha dovuto
accedere alla richiesta delle amministrazioni di uno slittamento
dei termini di entrata a regime del sistema. Da qui l'appello che
l'Autorità rivolge nuovamente a tutti i soggetti interessati, a
partire dalle istituzioni, affinché tale sistema telematico di
verifica dei requisiti venga sperimentato e divenga l'ordinario
strumento operativo nella pratica amministrativa di partecipazione
alle gare, in un momento in cui le imprese, stante il persistere di
una congiuntura economica particolarmente difficile, richiedono
soluzioni che vadano nel senso della riduzione dei costi e di
semplificazione delle procedure amministrative.
Va rivisto il sistema di qualificazione delle imprese
L'Autorità ha posto particolare attenzione sulla composizione
dell'azionariato delle SOA, le frequenti cessioni di azioni, il
fenomeno delle migrazioni delle imprese, sulle cessioni di azienda
o di rami d'azienda, spesso caratterizzate da fittizie e molteplici
compravendite di uno stesso ramo, esercitando un notevole potere
sanzionatorio. Le criticità rilevate pongono l'esigenza di un
progetto di revisione complessivo, posto che l'attuale sistema di
qualificazione e, più in generale, di accesso al mercato di
contratti pubblici, non sempre appare in grado di garantire
l'affidabilità dei concorrenti, come dimostra l'elevato numero di
segnalazioni che hanno portato ad annotazioni nel Casellario, né
livelli adeguati di efficienza ed economicità del processo
competitivo, come dimostrato dalle iniziative di
spending
review.
Puntualità della programmazione e qualità della progettazione
elementi decisivi per l'efficienza e l'efficacia degli
appalti
Le anomalie e i ritardi nella fase di progettazione e prima ancora
in quella di programmazione finanziaria delle opere pubbliche
influenzano a valle il risultato finale delle opere sia intermini
di costi che capacità di restituzione dei servizi attesi. E'
necessario inserire nei documenti di gara opportune clausole che
eliminino la possibilità di compensare i ritardi nella
presentazione dei progetti esecutivi con i tempi di esecuzione dei
lavori, anche in considerazione del fatto che tale meccanismo
vanifica la relativa penale, utile deterrente per il rispetto dei
patti contrattuali. Andrebbe anche esclusa la stipulazione di
eventuali atti aggiuntivi, imponendo così il rispetto dei tempi
contrattuali inseriti negli elaborati di gara. Infine l'Autorità ha
più volte segnalato come il contenzioso abbia di fatto assunto una
valenza tale da essere considerato dalle imprese, in sede di
formulazione dell'offerta, come uno dei sistemi di recupero di
ribassi non adeguatamente ponderati o di remunerazione di maggiori
lavori che dovrebbero essere invece contemplati in varianti in
corso d'opera, a tutto pregiudizio della proposta di soluzioni
innovative.
Il patrimonio culturale può diventare più competitivo in piena
sicurezza con i servizi aggiuntivi gestiti con criteri
innovativi
L'Autorità ha approfondito le indagini sul contenzioso che riguarda
la gestione e la valorizzazione dei beni culturali. In particolare
ha dato una definizione alla complessa situazione creatasi nel
mercato dei servizi aggiuntivi museali (ristori, negozi, ecc.),
rendendo prioritari i criteri di innovazione nella progettazione
strategica e gestionale.
L'amministrazione celere e certa della giustizia nel mercato
degli appalti come fattore di competitività
Il componimento delle controversie durante lo svolgimento delle
procedure di gara (precontenzioso) in modo veloce, gratuito e senza
particolari formalismi (è prevista la possibilità di utilizzare le
procedure telematiche per l'inoltro dell'istanza all'Autorità, per
lo scambio di documenti, per la comunicazione della decisione) può
rappresentare un fattore importante di competitività dell'intero
sistema degli appalti. L'Autorità auspica che le proprie pronunce
di precontenzioso diventino vincolanti. Auspica inoltre che le
venga riconosciuta la legittimazione attiva ad impugnare in sede
giurisdizionale gli atti delle stazioni appaltanti contrari alla
normativa.
Le reti d'impresa negli appalti, uno strumento flessibile per la
crescita delle imprese
L'Autorità ha curato le istruzioni operative di questo strumento
che serve ad aggregare le imprese per favorirne la collaborazione
per raggiungere obiettivi comuni di sviluppo senza perdere la
propria autonomia imprenditoriale.
Semplificare e armonizzare il Codice dei contratti e procedere
all'analisi di impatto delle nuove normative
Il Codice è stato sottoposto ad un numero elevatissimo di
modifiche, in alcuni casi radicali, spesso dettate dall'urgenza di
"
dover fare qualcosa" durante la crisi. Inoltre questa
inflazione normativa è ulteriormente aggravata dalla presenza di
una regolamentazione a livello locale (regionale, provinciale e
comunale), che rischia di segmentare ancor di più il mercato degli
appalti. Il risultato è un quadro regolamentare instabile, in cui
le stazioni appaltanti e gli operatori economici incontrano
difficoltà ad orientarsi, a volte con l'effetto di scoraggiare gli
investimenti. Diventa quindi necessario un ripensamento
metodologico dell'intera materia. Per quanto riguarda la normativa
esistente, occorre puntare ad una rivisitazione del Codice,
ispirata ad obiettivi di razionalizzazione e semplificazione,
tenendo in debito conto le esigenze di modifiche normative che
saranno imposte dal varo delle nuove direttive comunitarie in
materia. Per quanto concerne la nuova regolamentazione che si
intende introdurre, così come richiesto a livello internazionale in
materia di
better e smart regulation, sembra opportuno che
l'introduzione di nuove norme sia accompagnata da analisi di
impatto che individuino quali siano le criticità che si sono
manifestate nel mercato, per quale motivo si ritiene che gli
strumenti attualmente a disposizione non siano in grado di
risolvere tali criticità, quali sono gli effetti delle novità
presentate, come incidono sulle imprese ed, eventualmente, sugli
utenti finali.
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