Il Partenariato Pubblico Privato (PPP) è disciplinato dal D.lgs n.
163/2006. In particolare trova applicazione la definizione del
comma 15ter. Tale comma individua i contratti di PPP aventi ad
oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la
costruzione, la gestione o manutenzione di un'opera pubblica o di
pubblica utilità ovvero la fornitura di un servizio. Le prestazioni
devono però prevedere il finanziamento totale o parziale a carico
dei privati e i contratti disciplinanti i rapporti tra le parti
dovranno normare l'allocazione dei rischi secondo gli indirizzi
comunitari vigenti.
La disciplina comunitaria in tema di allocazione dei rischi è stata
recepita dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici
(
Determinazione 11 marzo 2010, n. 2) la quale ha
individuato tre principali forme di rischio nei rapporti di PPP per
indicare se un'opera incida o meno sul bilancio pubblico:
1) rischio di costruzione (
è il rischio legato ai ritardi nella
consegna, ai costi addizionali, a standard inadeguati);
2) rischio di disponibilità (
è il rischio legato alla
performance dei servizi che il partner privato deve
rendere);
3) rischio di domanda (
è il rischio legato ai diversi volumi di
domanda del servizio che il partner privato deve
soddisfare).
Per poter specificare un'opera realizzata con gli strumenti del PPP
è necessario che il rischio di costruzione ed almeno uno degli
altri due rischi siano allocati nella sfera giuridica del partner
privato.
Strumenti del PPP
Concessione di lavori pubblici ovvero finanza di progetto
Concessione di servizi
Locazione finanziaria di opera pubblica
Contratto di disponibilità
Le società miste/società di trasformazione urbana
Programmazione europea
La programmazione per l'utilizzo dei fondi per la coesione
2014-2020 e del relativo cofinanziamento nazionale avverrà sulla
base di un "Accordo di partenariato" e di Programmi operativi da
concordare con la Commissione Europea. In attesa della definizione
del quadro generale il Ministero per la Coesione nazionale ha
proposto nel dicembre 2012 un documento di indirizzo. Tale atto
ministeriale delinea le strategie essenziali su cui la
programmazione dei fondi dovrà muoversi.
In particolare il documento contiene alcune innovazioni che
contribuiscono a creare le linee di indirizzo legate agli
obiettivi.
Sono state, quindi, elaborate sette innovazioni generali:
- Risultati attesi
- Azioni
- Tempi previsti e sorvegliati
- Apertura
- Partenariato mobilitato
- Valutazione di impatto
- Forte presidio nazionale
Mentre i risultati attesi mirano a definire gli indirizzi della
programmazione cercando di accorparli per materie similari ed
intorno a dei macro obiettivi di medio/lungo periodo, le azioni
invece tendono a individuare il mezzo attraverso cui raggiungere il
risultato. Interessante che le azioni individuano anche i fondi di
investimento FESR, FEASR, FSE. La innovazione dell'attuale
programmazione è data anche dal maggiore dettaglio che si è voluto
dare alla definizione delle azioni.
Elemento determinante per la gestione dei fondi indicati dalle
Azioni è il cd.
regolamento ombrello 2012
(
COM(2012) 496 final). Questa specifica normativa
ha previsto di assegnare (art. 30) ai gruppi di azione locale
(GAL), che rappresentano gli interessi della collettività, la
responsabilità delle strategie di sviluppo locale (art. 29).
Definizione delle strategie di sviluppo locale
Lo sviluppo locale è di tipo partecipativo con attori territoriali,
mentre la strategia deve avere degli obiettivi definiti con un
piano di azione che traduca gli stessi in azioni concrete. Sono
infine previste modalità di vigilanza sull'attuazione delle
strategie.
Definizione e ruolo dei GAL
Gli stati membri stabiliscono il ruolo del gruppo di azione locale
(GAL). I GAL son composti da rappresentanti degli interessi socio
economici locali, pubblici e privati, sono organismi che elaborano
e attuano le strategie di sviluppo locale. Ci può essere un
capofila per le questioni amministrative e finanziarie oppure
possono riunirsi in una struttura comune legalmente costituita. I
GAL elaborano le procedure di selezione degli interventi garantendo
la coerenza degli stessi con la strategia di sviluppo locale
stabilendo le priorità. In particolare i Gal pubblicano i bandi per
la presentazione dei progetti e approvano i criteri di selezione
degli stessi.
Rapporto programmazione europea e Codice dei contratti
pubblici
Ai fini dell'attivazione di procedimenti in PPP è necessario che i
fondi comunitari vengano concepiti non come il finanziamento
dell'opera pubblica ovvero della gestione del servizio, ma come una
leva per attrarre e moltiplicare il finanziamento destinato agli
obiettivi del piano. I vantaggi di tale operazione sarebbero di
immediato riscontro. Infatti si potrebbero realizzare molte più
opere di quelle programmate in quanto la disponibilità economica
complessiva sarebbe incentivata dalla presenza di risorse
pubbliche.
Per poter perseguire tali obiettivi - e soprattutto armonizzarli
con la nostra legislazione (es. Codice dei contratti pubblici) - è
necessario che gli operatori incaricati della predisposizione dei
bandi tengano conto di due elementi fondamentali:
- il soggetto richiedente deve essere prioritariamente un ente
pubblico (stazione appaltante), anche se il soggetto beneficiario
sarà un operatore economico privato;
- il progetto da valutare per la corresponsione del finanziamento
pubblico non dovrà essere particolarmente spinto.
Il primo elemento è giustificato dal fatto che la nostra
legislazione sul PPP non prevede una negoziazione diretta tra la
Pubblica amministrazione e un soggetto privato per la concessione
di finanziamenti destinati alla realizzazione di opere pubbliche o
alla gestione di servizi pubblici (in effetti per ogni tipologia di
sovvenzione pubblica dovrebbe trovare applicazione l'art. 12 della
legge n. 241/1990 che prevede la predeterminazione di criteri per
la concessione di contributi a soggetti privati). Quindi è
indispensabile che la stazione appaltante rimanga il necessario
intermediario tra l'ente erogatore e il soggetto beneficiario del
finanziamento.
Altro elemento imprescindibile al fine di una corretta attività di
"
leverage" dei finanziamenti comunitari è la garanzia
fornita all'operatore economico di programmare e realizzare i
propri investimenti secondo le proprie e autonome scelte
imprenditoriali. A tal proposito è di fondamentale importanza
l'elemento progettuale da valutare per ottenere il finanziamento.
Nel caso di un'opera pubblica più il livello progettuale richiesto
per accordare il finanziamento è spinto e dettagliato maggiore è la
possibilità che l'operatore privato non trovi conveniente
investire. A parer mio il nuovo regolamento di attuazione del
Codice dei contratti pubblici ha dato un aiuto alle amministrazioni
che vogliono attrarre capitali privati con la leva del
finanziamento pubblico. Infatti il DPR n. 207/2010 con l'art. 14,
comma 2, ha conferito piena dignità normativa allo studio di
fattibilità. Tale elemento si pone adesso come vero e proprio
quarto livello progettuale, ma soprattutto contiene allegati, quali
il piano economico e finanziario e gli elementi della bozza di
convenzione, da rendere l'elaborato molto più completo per una
valutazione oggettiva circa la meritevolezza del finanziamento.
Lo studio di fattibilità concepito secondo il regolamento di
attuazione del Codice dei contratti pubblici può essere un ottimo
strumento per attivare la compartecipazione di capitale privato
mediante gli istituti della Finanza di progetto (art. 153), la
concessione di servizi (art. 30), il contratto di disponibilità
(art. 160ter).
dr. Gianpiero Fortunato
delegato Anci al tavolo nazionale per il
PPP
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