L’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) ha, recentemente
depositato la
Deliberazione m. 5 presa nell’adunanza del 30
settembre 2014 relativa ai
Lavori di realizzazione del
sistema TRAM città di Palermo.
L’intervento dell’ANAC fa seguito ad una nota del mese di aprile
del 2012 del Comune di Palermo trasmessa all’Autorità, alla Procura
della Repubblica di Palermo ed alla Procura della Corte dei Conti;
alla nota era allegata una relazione informativa con la quale
venivano denunciate presunte anomalie e difformità alle norme sui
lavori pubblici nella conduzione dell’appalto relativo alla
realizzazione del sistema TRAM della città di Palermo.
Viene, tra l’altro, contestato che l’appalto, che contempla sia
lavori che servizi che forniture, sia stato bandito, ma soprattutto
condotto, ai sensi del
D.lgs. n.158 del 1995 mentre sarebbe
stato più opportuno riferirsi alla normativa sui Lavori Pubblici
tenuto conto anche della prevalenza di questi ultimi.
Sembra una storia incredibile in cui da prezzo di aggiudicazione
dell’opera nel 2005 pari a 192 milioni di Euro Iva esclusa si passa
ad un costo odierno dei lavori pari a circa 274 milioni di Euro con
un incremento di oltre il 40% ed un costo complessivo dell’opera
pari a circa 323 milioni di Euro.
Ma è più incredibile il fatto che l’appalto è a cura dell’AMAT,
società per il trasporto pubblico della città di Palermo di
proprietà del Comune stesso ma, anche, che la deliberazione
dell’Autorità sia stata presa a distanza di oltre due anni dalla
note del Comune di Palermo
Nella deliberazione l’Autorità sviluppa la storia dell’appalto ed
effettua alcune considerazioni tra le quali quelle che qui di
seguito vengono evidenziate:
“
E’ chiaro che l’appalto di cui trattasi è un appalto misto nel
quale i lavori risultano nettamente prevalenti in termini di
importo ed entità rispetto ai servizi ed alle forniture, tuttavia
se il loro "contenuto specialistico e tecnico” è direttamente
condizionato dalle specificità tecniche proprie dei settori esclusi
“ come rilevato da questa Autorità con Atto di Regolazione n. 2 del
13/07/1999 la stazione appaltante dovrà con un unico appalto
affidare l'esecuzione dei lavori civili e specialistici sulla base
della normativa di cui al decreto legislativo 158/95.
Tale deve essere stata evidentemente la valutazione dell’AMAT e del
RUP, e tale previsione, unitamente all’evenienza che nella norma
regionale di recepimento delle legge quadro (LR n. 7/2002)
risultavano chiaramente esclusi dall’applicazione della stessa
tutti gli enti operanti nei settori disciplinati dal 158/95, quale
è l’AMAT, ha probabilmente indotto l’AMAT a scegliere di bandire
l’appalto ai sensi di tale ultima norma.
Dal punto di vista strettamente “giuridico” la scelta operata può
considerarsi ammissibile, tuttavia per la natura stessa dei lavori
in appalto sarebbe stato opportuno riferirsi alla legge quadro sui
lavori pubblici, maggiormente consona alla gestione dell’appalto
soprattutto nella fase esecutiva dello stesso, e in linea peraltro
con le indicazioni contenute nella delibera commissariale di
approvazione del progetto definitivo.. Dal punto di vista
“tecnico”, tuttavia, si rileva che l’applicazione della normativa
sui lavori pubblici, nell’ambito della quale tutti gli istituti
tipici dell’appalto dei lavori (riserve, contenziosi, varianti
ecc…) sono compiutamente definiti, avrebbe permesso una gestione
“standard” dell’appalto senza avere l’esigenza di dover ideare una
peculiare “strategia di appalto” e predisporre specifiche “linee
guida” (come fatto per l’appalto in esame), peraltro poste a cura
di onerosi consulenti legali esterni.
D’altronde l’esecuzione del contratto, come indicato dall’art. 17
del CSA ad esso allegato, è disciplinato dalla normativa
nazionale,… dalle clausole contrattuali contenute negli atti di
gara ed infine dal D.P.R. 554/99 e dal DM 145/2000, ove
pattiziamente richiamati dal Capitolato Speciale”; era possibile
pertanto, operando gli opportuni richiami in contratto, ricondurre
l’appalto, per ciò che attiene i lavori, entro ambiti procedurali
tipici dei lavori pubblici.
In base alle premesse ed a tutte le considerazioni, il Consiglio
dell’Autorità:
- non rileva evidenti profili di illegittimità nella
scelta di ricondurre l’appalto alla disciplina di cui al D.Lgs.
158/95, nel presupposto che la stazione appaltante abbia valutato
che i lavori previsti in appalto, per il loro contenuto
specialistico e tecnico direttamente condizionato dalle specificità
tecniche dei settori esclusi, non fossero progettabili ed
appaltabili separatamente;
- rileva carenze nella definizione del contratto: non
risultano infatti adeguatamente definiti tutti gli istituti e tutte
le casistiche riscontrabili in corso di esecuzione dei lavori che
trovano invece adeguata disciplina nella legge quadro sui lavori
pubblici; un esplicito richiamo alla legge 109/94 s.m.i. avrebbe
consentito una migliore gestione di tutte le criticità possibili
che si sarebbero potute verificare nella esecuzione del contratto
(varianti, riserve, contenziosi, ecc…);
- rileva l’ampio ricorso ad onerose consulenze giuridiche
di supporto al RUP con affidamenti diretti in difformità ai
principi dettati dal comma 6bis dell’art. 7 del Dlgs
165/01;
- rileva che i lavori sono stati avviati in assenza di un
progetto esecutivo completo approvato e che si è proceduto alla
loro realizzazione con l’approvazione tecnica per stralci, con
conseguente impossibilità di preventivare il valore complessivo
dell’opera da realizzare;
- rileva la tardiva definizione delle problematiche
relative allo spostamento dei sottoservizi con conseguenti
ritardi nella stipula delle convenzioni tra AMAT e di enti gestori,
che ha generato sia notevoli rallentamenti nella progettazione
esecutiva e quindi nella realizzazione di parte delle opere, sia la
non adeguata previsione nel quadro economico delle somme a ciò
necessarie con possibili maggior costi per il pubblico
erario;
- ritiene non conforme alle leggi generali di contabilità
dello Stato (Regio decreto 23 maggio 1924, n. 827), che trovano
applicazione al caso di specie, l’esecuzione di opere in
variante o aggiuntive, che richiedono un maggior impegno di
spesa rispetto al quadro economico approvato, in assenza di
autorizzazione da parte degli Enti finanziatori;
- rileva inoltre la presenza di errori progettuali,
segnalati dal RUP subentrante, che hanno contribuito all’incremento
dei costi complessivi del progetto definitivo posto a base
d’appalto che non risultano essere stati tempestivamente contestati
ai progettisti.
L’Autorità “
Ritiene infine che le criticità sopra elencate - che
determinano, fra l’altro, un significativo ritardo nella
realizzazione dei lavori e della messa in esercizio delle rete
tramviaria rispetto ai tempi inizialmente programmati -
evidenziano comportamenti dell’AMAT e del RUP non in linea con
la legislazione al tempo vigente nonché con i principi generali
di efficienza, efficacia ed economicità dell’attività
amministrativa oggi enunciati all’art. 2 del Codice dei Contratti
Pubblici.
Dispone l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza
Contratti della presente deliberazione all’AMAT, nelle persone
del Presidente, del Direttore Generale, dei Responsabili del
Procedimento; al Comune di Palermo nelle persone del Sindaco e del
Dirigente del Settore pianificazione territoriale e mobilità.
Dispone altresì l'invio alla competente Procura della Repubblica
ed alla Procura regionale della Corte dei Conti per le proprie
eventuali valutazioni.
In allegato il testo integrale della delibera
dell’Autorità
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