Proroghe, rinnovi e procedure negoziate: ANAC invita al rispetto del Codice Appalti

Procedura negoziata senza bando: i limiti dell’urgenza e i doveri della PA

Un’altra criticità riguarda l’abuso della procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, regolata oggi dall’art. 76, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 36/2023.

Secondo ANAC, tale procedura è lecita solo se ricorrono cumulativamente i seguenti requisiti:

• l’urgenza deve derivare da eventi imprevedibili, non imputabili alla SA;
• deve essere motivata in modo circostanziato;
• deve essere limitata nel tempo e nell’oggetto.

In relazione alla disposizione simile dell’art. 63, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 50/2016, la giurisprudenza ha chiarito che, ai sensi di tale norma, la procedura negoziata senza previa pubblicazione può essere utilizzata solo quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice, non è possibile rispettare i termini per le procedure aperte, ristrette o competitive con negoziazione, a condizione che le circostanze che giustificano il ricorso a tale procedura non siano imputabili all’amministrazione aggiudicatrice.

L’uso di tale opzione è eccezionale e richiede un rigoroso accertamento dei presupposti giustificativi, che vanno interpretati in modo restrittivo. Nel caso oggetto di vigilanza, l’urgenza addotta (rallentamenti COVID, assenza di tempi utili per una gara ordinaria) è stata ritenuta autogenerata da inefficienze organizzative. La SA, consapevole della scadenza del contratto ponte già prorogato più volte, avrebbe dovuto attivare per tempo una gara ordinaria o competitiva, svolgendo anche una consultazione di mercato e garantendo l’accesso alla gara a più operatori.

Il ricorso alla procedura negoziata ha invece compresso il confronto concorrenziale senza adeguata giustificazione, in violazione del principio di imparzialità e trasparenza.

Il ruolo del RUP

Nella delibera, ANAC specifica come il d.lgs. n. 36/2023 abbia innovato radicalmente il ruolo del RUP, ribattezzato Responsabile Unico di Progetto, con un profilo tecnico-gestionale più ampio e responsabilità trasversali lungo l’intero ciclo dell’intervento.

Si rammenta che l’art. 15, comma 4, del Codice stabilisce che “Ferma restando l’unicità del RUP, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono individuare modelli organizzativi che prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione, e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, restando comunque attribuite al RUP le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento”. 

Per introdurre il modello del “responsabile di fase”, l’amministrazione deve inserire nel provvedimento oltre alla nomina del RUP anche la nomina del Responsabile di fase al quale saranno attribuiti i compiti e le responsabilità specifiche per le fasi di cui sono incaricati

Nel caso oggetto della delibera:

• la SA ha nominato due RUP con funzioni parzialmente sovrapposte, senza adottare un modello organizzativo coerente con quanto previsto dall’art. 15, comma 4;
• non è stata esplicitata alcuna ripartizione di responsabilità tra “responsabile di affidamento” e “responsabile di esecuzione”;
• è stato violato il principio di unicità del RUP, che deve restare figura centrale, anche quando coadiuvato da responsabili di fase.

L’art. 6 dell’Allegato I.2 chiarisce che il RUP ha il compito di:

• coordinare l’intero processo contrattuale, dalla programmazione all’esecuzione;
• garantire il rispetto di tempi, costi e standard qualitativi;
• supervisionare la sicurezza in fase di esecuzione;
• indirizzare e controllare i responsabili di fase, ove presenti.

Nel caso in esame, l’assenza di un’architettura gestionale chiara ha generato sovrapposizioni, ritardi e scarsa accountability, compromettendo l’efficacia delle procedure.

Le altre anomalie e le conclusioni dell'Autorità

Infine, l’attività ispettiva di ANAC ha incluso l’analisi di 61 ulteriori affidamenti condotti dalla stessa amministrazione. Di questi, quasi la metà presentano anomalie che compromettono seriamente i presupposti per un affidamento corretto.

I principali rilievi riguardano:

• mancata rotazione degli operatori economici;
• assenza di pubblicità o di criteri oggettivi di selezione;
• uso reiterato di affidamenti diretti per servizi simili;
• violazione dell’art. 3 del d.lgs. 36/2023, che impone il rispetto dei principi di:
  • concorrenza,
  • trasparenza,
  • proporzionalità,
  • non discriminazione,
  • pubblicità.

L’insieme delle irregolarità segnalate configura un problema strutturale di governance degli appalti, non episodico, ma riconducibile a carenze nella programmazione, nella formazione del personale e nell’organizzazione degli uffici tecnici e contrattuali.

Conclusioni operative 

In conclusione ANAC ha invitato la SA ad adottare i provvedimenti del caso per agire nel pieno rispetto del Codice, evidenziando che:

• rinnovi e proroghe devono essere tempestivi, giustificati e formalizzati nel rispetto dei termini di legge;
• la procedura negoziata senza bando è eccezionale e richiede motivazione documentata e circostanze esterne;
• le competenze e responsabilità del RUP vanno adeguatamente definite;
• ogni affidamento deve essere costruito su principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento;
• pianificazione anticipata e monitoraggio delle scadenze contrattuali sono strumenti indispensabili per evitare proroghe e affidamenti d’urgenza.