Gare d'appalto e contenziosi: la Cassazione interviene sul contributo unificato
Un’imposizione cumulativa di tributi giudiziari, se non giustificata da obiettive esigenze di bilanciamento, può costituire un ostacolo dissuasivo all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale
La presentazione di un ricorso per motivi aggiunti comporta l'esborso di un ulteriore contributo unificato oppure una simile richiesta da parte dell'autorità giudiziaria è illegittima?
Ricorso per motivi aggiunti: è dovuto un nuovo contributo unificato?
A rispondere a un quesito di natura “pratica” è la Corte di Cassazione con l’ordinanza del 29 aprile 2025, n. 11301, con cui ha affrontato un tema particolarmente sensibile per gli operatori economici che decidono di affrontare un contenzioso, ad esempio in ambito di contratti pubblici: l’obbligo del pagamento del contributo unificato nei ricorsi con motivi aggiunti presentati per la stessa medesima procedura di gara.
La vicenda nasce dal ricorso presentato da un’impresa che aveva impugnato con ricorso al TAR il provvedimento di esclusione a proprio carico. Successivamente, l'OE ha proposto motivi aggiunti per contestare anche l’aggiudicazione definitiva a un altro concorrente.
L’amministrazione ha chiesto il pagamento di un nuovo contributo unificato e, mentre la richiesta era stata annullata dalla CTP, la Corte di giustizia tributaria regionale l'aveva invece confermata, ritenendo che i motivi aggiunti ampliassero considerevolmente il thema decidendum del contenzioso.
Il principio affermato dalla Cassazione
La Cassazione ha sottolineato come la distinzione tra motivi aggiunti propri, che ampliano le censure sullo stesso atto, e impropri, che impugnano atti successivi connessi, non sia decisiva.
Ciò che va verificato è la connessione “forte” tra gli atti impugnati, ovvero il rapporto di pregiudizialità-dipendenza che intercorre tra loro: se l’annullamento del primo atto (esclusione) comporta l’illegittimità del secondo (aggiudicazione), allora non vi è ampliamento effettivo della controversia.
I criteri per la “connessione forte”
A questo proposito, per valutare se il contributo sia dovuto, la Cassazione indica alcuni parametri tecnici:
- identità dei vizi giuridici sollevati contro i diversi atti;
- stessa sequenza procedimentale: se l’atto successivo (es. aggiudicazione) dipende logicamente e cronologicamente dalla legittimità del primo (es. esclusione);
- finalità della domanda giudiziale: se l’obiettivo dell’impugnazione con motivi aggiunti è il rientro in gara per ottenere l’aggiudicazione, si è sempre nell’ambito della medesima vicenda processuale.
In tali casi, la riscossione di più contributi unificati è incompatibile con la direttiva 89/665/CEE, come chiarito anche dalla Corte di Giustizia UE (sentenza C-61/14).
La rilevanza del diritto europeo e le disposizioni del nuovo Codice Appalti
Sul punto, gli ermellini hanno richiamato l’art. 1 della direttiva 89/665/CEE e l’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea: entrambi garantiscono l’accesso effettivo alla giustizia, soprattutto nelle materie ad alta rilevanza economica e sociale come gli appalti pubblici.
Un’imposizione cumulativa di tributi giudiziari, se non giustificata da obiettive esigenze di bilanciamento, può costituire un ostacolo dissuasivo all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale.
Un orientamento in linea con il Codice dei Contratti 2023
Si tratta di un orientamento ulteriormente confermato dal nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha rafforzato questo orientamento: l’art. 120, comma 7, del c.p.a., come modificato dall’art. 209 del d.lgs. n. 36/2023, ora prevede espressamente che “I nuovi atti attinenti alla medesima procedura di gara sono impugnati con ricorso per motivi aggiunti, senza pagamento del contributo unificato”.
Questa disposizione, pur entrata in vigore dopo i fatti oggetto della lite, dimostra una chiara volontà del legislatore: evitare che una pluralità di contributi ostacoli la tutela piena e tempestiva nei procedimenti di evidenza pubblica.
Conclusioni operative
La sentenza della CTR è stata quindi cassata, con annullamento dell'invito al pagamento del maggior contributo unificato: è pienamente legittimo proporre motivi aggiunti senza pagare ulteriori contributi, se riguardano atti successivi della stessa procedura di gara e fondati sugli stessi vizi.
Documenti Allegati
Ordinanza