Titolo edilizio annullato e fiscalizzazione: il calcolo della sanzione alternativa
Come si determina il valore delle opere realizzate in base a un permesso di costruire annullato, utile a calcolare l'importo della c.d. fiscalizzazione? Ecco la risposta del TAR
Qual è la corretta base di calcolo della sanzione pecuniaria in caso di annullamento del titolo edilizio? Come deve essere interpretata la nozione di “valore venale delle opere”? E, soprattutto, in quali casi si applica realmente il regime di favore previsto dall’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001?
Risponde a questi interrogativi sull’applicazione della c.d. "fiscalizzazione" degli abusi edilizi il TAR Lombardia, con la sentenza del 15 aprile 2025, n. 1364, offrendo alcuni importanti chiarimenti in tema di sanzioni alternative alla demolizione nel caso di permesso di costruire annullato.
Permesso di costruire annullato: il TAR sulla fiscalizzazione degli abusi edilizi
Il cuore del contenzioso riguarda l’applicazione dell’art. 38, comma 1, del Testo Unico dell’Edilizia, norma che disciplina le conseguenze dell’annullamento del permesso di costruire.
In presenza di un titolo legittimamente rilasciato ma successivamente annullato, la norma consente - in alternativa alla demolizione - l’irrogazione di una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere. Si tratta di una misura di favore applicabile solo in circostanze circoscritte e particolari.
La norma dispone che «In caso di annullamento del permesso di costruire, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite».
Come ricorda il TAR, si tratta di una norma eccezionale, il cui presupposto è la buona fede dell’interessato, che ha eseguito opere perfettamente conformi a un titolo edilizio poi annullato per vizi non imputabili. Di contro, non rientrano nel perimetro della norma gli abusi realizzati in difformità dal titolo o in assenza di titolo idoneo.
Annullamento permesso di costruire: legittimo in caso di demolizione e ricostruzione con finalità fittizia
Nel caso esaminato dal TAR, l’intervento oggetto di controversia consisteva in un’operazione di demolizione e ricostruzione di un edificio prevalentemente artigianale, formalmente qualificata come “ristrutturazione”, ma di fatto finalizzata alla realizzazione di 61 unità residenziali. L’intervento, inizialmente assentito tramite D.I.A., veniva poi colpito da provvedimento di autotutela, con cui il Comune ha annullato i titoli rilasciati, rilevando l’incompatibilità tra l’opera realizzata e la destinazione d’uso dichiarata.
In tale contesto, il condominio ha chiesto l’applicazione dell’art. 38, ottenendo la sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria, determinata dall’Agenzia delle Entrate in circa 160mila euro per l’unità in questione.
Valore venale delle opere: criterio di calcolo delle sanzioni
Uno dei principali motivi di doglianza avanzati dal ricorrente riguarda proprio la base imponibile della sanzione. Secondo l’interessato, l’importo avrebbe dovuto essere calcolato in base al solo incremento di valore apportato dalle opere abusive rispetto all’edificio originario.
Di parere opposto il TAR, che con motivazione articolata richiama il dettato dell’art. 38: «La norma è chiara nel rapportare la sanzione al valore delle opere e non all’aumento di valore conseguente alla loro realizzazione […] anche in caso di interventi di ristrutturazione edilizia con recupero della SLP esistente, la misura della sanzione deve essere calcolata facendo riferimento al valore finale complessivo delle opere senza scomputare il valore preesistente».
Il Tribunale rileva inoltre che, nel caso di specie, le opere sono state realizzate sin dall’origine in difformità dal titolo edilizio e non per effetto sopravvenuto dell’annullamento. Ciò esclude in radice l’applicabilità della sanzione di favore. La scelta del Comune di comunque fiscalizzare l’abuso, in luogo della demolizione, viene definita come un atto di estrema liberalità nei confronti del privato.
L’attualità della stima: quando si valuta il “valore venale”?
Ulteriore punto controverso riguarda il tempo di riferimento per la stima del valore venale. Il ricorrente sosteneva che la sanzione avrebbe dovuto essere parametrata al valore al momento dell’istanza (2018), e non alla data della stima (2021), imputando il ritardo al Comune. Anche in questo caso il TAR si richiama a consolidati orientamenti secondo cui la stima deve essere effettuata in base al valore attuale delle opere: ciò consente di rapportare la sanzione alla reale capacità patrimoniale del debitore e garantisce maggiore equità.
Per altro, i ritardi nel procedimento sono stati determinati da una pluralità di integrazioni richieste al Condominio e dalla complessità dell’istruttoria, riguardante decine di unità immobiliari.
Nessuna violazione del principio di proporzionalità
Quanto alla presunta violazione del principio di proporzionalità, invocato anche alla luce della giurisprudenza CEDU, il Collegio respinge la censura osservando che:
- il ricorrente ha volontariamente richiesto l’applicazione dell’art. 38;
- la sanzione sostituisce la demolizione, e dunque costituisce già una misura di favore;
- la norma non attribuisce alcun potere discrezionale alla P.A. quanto alla determinazione dell’importo, il quale è vincolato alla stima tecnica del valore delle opere.
Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità della richiesta dell'Amministrazione in termini di valore della sanzione pecuniaria, calcolato per la fiscalizzazione delle opere.
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Sentenza