Concessioni sotto soglia e principio di rotazione: i limiti all’affidamento diretto
Anche nel caso di concessioni di servizi, la rotazione costituisce una garanzia di effettiva concorrenza e impedisce la formazione di rendite di posizione da parte del gestore uscente
Quando un ente pubblico può affidare direttamente una concessione di servizio di valore inferiore alla soglia comunitaria? È legittimo ricorrere a un affidamento temporaneo per ragioni d’urgenza, in attesa dell’espletamento di una procedura di gara? E soprattutto: quali regole si applicano alle concessioni rispetto agli appalti?
Domande che si pongono spesso nella prassi amministrativa, specie in situazioni in cui è necessario garantire la continuità di un servizio. La risposta non è comunque sempre scontata, soprattutto alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha introdotto una disciplina autonoma e specifica per le concessioni, tanto sotto il profilo sostanziale (per l’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario), quanto procedurale, escludendo ogni possibilità di “appaltizzazione” delle concessioni.
Appalti e concessioni di servizi: due istituti differenti
La conferma arriva con la sentenza del TAR Sicilia del 27 maggio 2025, n. 1165, in relazione al ricorso contro un affidamento diretto disposto in urgenza per un servizio che in realtà, piuttosto che un appalto, configurava appunto una concessione.
Nel caso in esame, alla scadenza del contratto di gestione della struttura, la SA aveva avviato una procedura negoziata sottosoglia ex art. 50, comma 1, lett. b) del Codice, pubblicando un avviso per la raccolta delle manifestazioni d’interesse. Contestualmente, e con lo stesso atto deliberativo, disponeva l’affidamento diretto, per un massimo di nove mesi, della gestione del servizio ad altro operatore, invocando l’urgenza e la necessità di garantire la continuità assistenziale.
Secondo la SA, il valore stimato della prestazione (sotto i 140mila euro) e la situazione contingente avrebbero giustificato il ricorso all’art. 50, comma 1, lett. b) e c), e all’art. 76, comma 2, lett. b), del Codice.
Concessione di servizi: elementi qualificanti
Nel valutare il caso, il TAR ha spiegato che il rapporto negoziale da affidare aveva natura di concessione di servizio pubblico, come dimostravano:
- la sussistenza di un canone;
- la gestione autonoma;
- il trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore economico .
Da ciò ne derivava l’inapplicabilità dell’art. 50, norma riferita agli appalti di servizi, e la necessità di ricorrere invece all’art. 187 del Codice dei contratti, che disciplina le concessioni sotto soglia.
Le previsioni del Codice Appalti per le concessioni sottosoglia
L’art. 187 del nuovo Codice dei contratti pubblici rappresenta una novità di rilievo nella regolazione delle concessioni di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea, introducendo un regime autonomo e non assimilabile a quello degli appalti.
La norma prevede, infatti, che l’ente concedente possa procedere all’affidamento mediante procedura negoziata senza pubblicazione di un bando, ma previa consultazione di almeno 10 operatori economici, individuati attraverso indagini di mercato o appositi elenchi.
Elemento cardine della disposizione è l’esplicito richiamo al principio di rotazione, che costituisce una garanzia di effettiva concorrenza e impedisce la formazione di rendite di posizione da parte del gestore uscente. L’affidamento diretto tout court non è ammesso neppure in caso di valore sotto soglia, salvo motivata impossibilità a rispettare il numero minimo di operatori da consultare.
La finalità della norma è chiara: evitare che nelle concessioni – contratti in cui l’operatore economico si assume un rischio operativo significativo, come previsto dall’art. 177 del Codice – si consolidino prassi opache o poco concorrenziali, incentivando invece un confronto competitivo, anche se semplificato.
La sentenza del TAR: rotazione vale anche per le concessioni
In sintesi, l’art. 187 segna un distacco netto rispetto alla disciplina degli appalti sotto soglia (art. 50), sancendo l’autonomia delle concessioni sia sul piano procedurale che sostanziale, e imponendo comunque una logica selettiva orientata al mercato. Il mancato rispetto di tali requisiti, come ribadito dalla giurisprudenza, comporta l’illegittimità dell’affidamento.
Proprio in virtù del principio di rotazione, sebbene il TAR abbia ritenuto fondato il ricorso nella parte in cui si afferma che l’affidamento riguardava una concessione e non un appalto, allo stesso tempo lo ha ritenuto inammissibile in quanto proposto dal gestore uscente.
Il principio di rotazione previsto dall’art. 187 impone la consultazione di almeno 10 operatori economici, ove esistenti, e vieta l’automatica reiterazione del rapporto con il gestore uscente. Proprio per questo motivo la ricorrente, pur avendo impugnato il provvedimento, non avrebbe comunque potuto essere riaffidataria del servizio, risultando quindi inammissibile la domanda finalizzata a un nuovo affidamento.
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Sentenza